修憲提案權(quán)初論（下）.doc

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1、修憲提案權(quán)初論（下）五、我國憲法中的修憲提案權(quán)　　我國現(xiàn)行憲法規(guī)定了憲法修改的嚴(yán)格程序。作為修憲程序的一部分，憲法將修憲提案權(quán)賦予了全國人大常委會和五分之一以上的全國人大代表?，F(xiàn)行憲法將修憲提案權(quán)與修憲權(quán)分別規(guī)定，這是我國修憲體制方面的一個重大轉(zhuǎn)變。下面首先回顧一下我國1954年制憲以來歷部憲法關(guān)于修憲提案權(quán)方面的規(guī)定，以及相關(guān)的實踐，然后對實踐中出現(xiàn)的有關(guān)問題進(jìn)行分析。　?。ㄒ唬v史沿革　　1954年制憲至今，我國大大小小總共進(jìn)行了9次修憲。雖然全國人大始終保持其唯一的修憲權(quán)主體地位，但提出修憲提案的機關(guān)卻不盡相同?！　?954年憲法第29條規(guī)定：憲法的修改由全國人民代表大會以全體代表的

2、三分之二的多數(shù)通過。法律和其他議案由全國人民代表大會以全體代表的過半數(shù)通過。這是1954年憲法僅有的關(guān)于修憲程序的規(guī)定。顯然，1954年憲法僅僅規(guī)定了修憲權(quán)的主體，但并未確立獨立的修憲提案權(quán)。從該條規(guī)定的適用看，1975年我國修改憲法之際，中共中央直接向全國人大提出了修憲提案?！　?975年憲法將54年憲法確立的修憲程序規(guī)定刪除，因此它并沒有規(guī)定誰有權(quán)提出修憲提案。從實踐看，對1975年憲法的修改，中共中央提出了修憲提案，全國人大進(jìn)行了憲法修改?！　?978年憲法規(guī)定，全國人大有權(quán)修改憲法，但它并未象1954年憲法那樣規(guī)定修憲程序，更未規(guī)定修憲提案權(quán)的主體。我國1979年和1980年對憲法

3、進(jìn)行了兩次局部修正。在這兩次修憲過程中，修憲提案由全國人大常委會提出。從法律上講，全國人大常委會提出修憲提案的依據(jù)是當(dāng)時仍然生效的《全國人民代表大會組織法》。按照該法第8條的規(guī)定，國家主席、副主席、全國人大代表、主席團、常務(wù)委員會、國務(wù)院，都可以向全國人大提出議案。但是，正像有學(xué)者指出的那樣，這個條文并未區(qū)分一般議案的提出與修憲提案的提出，亦未規(guī)定二者在程序上應(yīng)有什么不同。[45]不過，即使認(rèn)為全國人大常委會可以根據(jù)該條文提出修憲提案，那我國修憲提案權(quán)的主體范圍也太為廣泛了。因為按照該條文的規(guī)定，任何一個全國人大代表都可以提出修憲提案。　　1980年，我國成立了憲法修改委員會，對1978年

4、憲法進(jìn)行全面修改，結(jié)果即為1982年憲法的誕生。在這次修憲過程中，我國并未延續(xù)1979和1980年由全國人大常委會提出修憲提案的慣例，而是由憲法修改委員會直接向全國人大提出了修憲提案。憲法修改委員會有權(quán)提出修憲提案的法律依據(jù)，是1980年五屆人大三次會議通過的《關(guān)于修改憲法和成立憲法修改委員會的決議》，該決議規(guī)定：決定由憲法修改委員會……9提出中華人民共和國憲法修改草案。看來，按照當(dāng)時的理解，修憲權(quán)與修憲提案權(quán)是合而為一的，有權(quán)修改憲法的主體，就有權(quán)提出修憲提案，或者把提案權(quán)授權(quán)其他主體行使?！　?982年憲法首次明確分別規(guī)定了修憲提案權(quán)與修憲權(quán)，并為它們確立了不同的主體。之后，1988、

5、1993、1999年以及2004年修憲，就是按照1982年憲法確立的修憲程序進(jìn)行的。在這三次修憲過程中，1988年、1999年、2004年修憲，都是由全國人大常委會提出修憲提案。1993年修憲，全國人大常委會以及五分之一全國人大代表分別行使了修憲提案權(quán)。這是一個極為有趣的憲法現(xiàn)象?！　。ǘ┪覈F(xiàn)行憲法中的修憲提案權(quán)主體　　按照現(xiàn)行憲法第64條的規(guī)定，享有修憲提案權(quán)的主體是全國人大常委會和五分之一以上全國人大代表。顯然，憲法確立了修憲提案雙主體的體制。這與美國憲法第5條的規(guī)定極為類似。我國憲法為何要確立修憲提案的雙主體，從1982年修憲過程中的討論看，有多人以美國憲法為例，建議嚴(yán)格限制修憲

6、案的提出。[46]因此，在這里將它與美國憲法第5條相比較，或許可以得到些許有益的啟示?！　?787年費城制憲會議上，關(guān)于修憲程序問題，制憲會議代表起初并沒有對它給予過多的考慮。制憲會議最初的意見是將修憲提案權(quán)完全給予各州，其草擬的條文規(guī)定，只要全國三分之二的州議會提出召集全國憲法會議的申請，國會就應(yīng)召集憲法會議修改憲法。[47]但代表們馬上認(rèn)為該體制與他們構(gòu)想中的聯(lián)邦憲法優(yōu)于各州憲法的目的不合，因而提出了各種修正。[48]制憲代表Sherman建議允許國會向各州提出修憲提案，就像在《邦聯(lián)條例》規(guī)定的一樣。麥迪遜則有意要使國會在修憲程序中處于主導(dǎo)地位，他主張國會在三分之二議員認(rèn)為有必要，或者

7、有三分之二州議會請求時，應(yīng)提出修憲提案。他的意見構(gòu)成了美國現(xiàn)行憲法第5條的基礎(chǔ)。[49]Mason則反對給予國會在憲法修改方面的獨斷權(quán)力。經(jīng)過妥協(xié)，制憲會議通過的方案，一方面給予國會修憲提案權(quán)，另一方面規(guī)定當(dāng)三分之二的州提出請求時，國會應(yīng)當(dāng)召集全國憲法會議提出修憲提案。這成為現(xiàn)在的美國憲法第5條。按照美國學(xué)者的解釋，憲法第5條體現(xiàn)了聯(lián)邦與州之間權(quán)力的平衡。[50]　　我國憲法第64條的規(guī)定，似乎也可以從這個方面加以理解。