西部國(guó)債政策研究

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1、西部國(guó)債政策研究　　摘要：西部大開(kāi)發(fā)以來(lái)，國(guó)債政策較好地促進(jìn)了西部經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，但存在國(guó)債資金使用效益低下、債轉(zhuǎn)貸資金歸還難、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大以及積極財(cái)政政策淡出帶來(lái)的資金短缺等問(wèn)題。近期內(nèi)國(guó)債政策仍然是促進(jìn)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要手段。應(yīng)嚴(yán)格國(guó)債資金管理，發(fā)揮國(guó)債資金導(dǎo)向作用；改革債轉(zhuǎn)貸制度，允許有條件的地方政府發(fā)行公債；并有效防范和控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?！　￡P(guān)鍵詞：穩(wěn)健財(cái)政政策；國(guó)債政策；債轉(zhuǎn)貸；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)　　Abstract：Theauthorinthisarticleanalyzesthateconomicquantityhasbeenincreasedandeconomicstruc

2、turehasbeenoptimizedenttothesastheineffectiveuseofN.Dfunds，thedifficultreturnedN.DfundseconclusionsarereachedthatN.DalchoicesustainingGDbereformedandlocalgovernmentdebtbealloeasurestopreventandcontrolthedebtrisk.　　Keyin)4.西部地方政府債務(wù)的規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)與結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題　　在西部，投入的政府借貸資金除了中央政府對(duì)西部的國(guó)債資金直接投入和債轉(zhuǎn)貸資金外，還有多種以各級(jí)地方政府名義借

3、入的資金、以政府信譽(yù)擔(dān)保的貸款以及政策性企業(yè)掛賬等，所有這些債務(wù)一起形成了西部各級(jí)地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。目前西部各地方政府普遍存在債務(wù)，且債務(wù)規(guī)模巨大、分布不均；在西部，地方經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)越薄弱、政府財(cái)力越拮據(jù)，該地政府或有債務(wù)的規(guī)模就越大；政府債務(wù)分布層次上，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府債務(wù)規(guī)模最大(約占60%以上)，省級(jí)政府債務(wù)規(guī)模較小，市級(jí)政府債務(wù)最小。這些債務(wù)給西部地方各級(jí)政府帶來(lái)了巨大的風(fēng)險(xiǎn)，具體可將這些風(fēng)險(xiǎn)分為內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)和外在風(fēng)險(xiǎn)兩種，內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)又主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：(1)總量風(fēng)險(xiǎn)，即由于債務(wù)總量過(guò)大而導(dǎo)致無(wú)法完全償還的風(fēng)險(xiǎn)。由于西部地方政府債務(wù)融資的機(jī)構(gòu)分散，合法與不合法的債務(wù)并存，西部地方政府債

4、務(wù)總量具體是多少還難以把握，但從對(duì)某些地區(qū)的典型調(diào)查來(lái)看，地方政府債務(wù)的規(guī)模已經(jīng)很大，有的地方甚至已經(jīng)超過(guò)地方財(cái)政的承受能力。(2)結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，即由于債務(wù)來(lái)源與形式復(fù)雜、債務(wù)在各級(jí)政府間分布不均等導(dǎo)致整個(gè)地方財(cái)政不穩(wěn)固的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，西部地方政府的債務(wù)不但存在法律允許、管理較為規(guī)范的債務(wù)，而且還存在某些變通性、非正規(guī)性的地方政府舉債方式，如以地方政府某項(xiàng)收入作為擔(dān)保形成的或有債務(wù)，甚至還存在著地方政府的非法舉債或擔(dān)保債務(wù)。另一方面，這些非正規(guī)性的、甚至非法的地方債務(wù)往往集中在縣鄉(xiāng)政府。由于縣鄉(xiāng)財(cái)政是地方財(cái)政的基礎(chǔ)，地方政府的大部分支出是通過(guò)這些基層政府財(cái)政，特別是縣級(jí)財(cái)政來(lái)實(shí)現(xiàn)的，如果他們

5、的債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重，必然會(huì)影響整個(gè)地方財(cái)政的穩(wěn)固平衡。外在風(fēng)險(xiǎn)則有：地方政府為償還債務(wù)可能會(huì)增加稅費(fèi)，或向上級(jí)政府轉(zhuǎn)嫁債務(wù)及西部地方政府大量債務(wù)的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張性調(diào)節(jié)功能對(duì)中央宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)控效果的影響等風(fēng)險(xiǎn)。[12]　　　　三、穩(wěn)健財(cái)政政策下的西部國(guó)債政策建議　　1.積極財(cái)政政策淡出后一定時(shí)期內(nèi)，國(guó)債資金仍應(yīng)充當(dāng)促進(jìn)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先頭兵　　隨著穩(wěn)健財(cái)政政策的實(shí)施，近年我國(guó)投入西部的國(guó)債資金總額呈逐年減少趨勢(shì)，為解決西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金短缺問(wèn)題，中央政府可有如下三種選擇：一是適量增加預(yù)算內(nèi)資金彌補(bǔ)國(guó)債減少。西部大開(kāi)發(fā)以來(lái)我國(guó)稅收收入年均增長(zhǎng)四至五千億元，但從當(dāng)前情況來(lái)看，中央政府財(cái)政收入集中率仍然較

6、低，預(yù)算內(nèi)建設(shè)資金增加沒(méi)有國(guó)債減少的數(shù)額大，中央每年掌握預(yù)算內(nèi)建設(shè)資金總額不過(guò)1500多億元，因此不可能像過(guò)去那樣有大量資金用于西部大開(kāi)發(fā)。二是中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。國(guó)家每年對(duì)西部各地方增撥相應(yīng)數(shù)額的款項(xiàng)，專門用于支持西部的基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)發(fā)展等薄弱環(huán)節(jié)的建設(shè)，但中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付增量同樣也受中央稅收增量的影響。三是增設(shè)各類專項(xiàng)基金，包括水利、電力和鐵路等各項(xiàng)基金，這些用于西部地區(qū)的比例都比較高，但要解決西部發(fā)展持續(xù)的巨大資金需求問(wèn)題，仍然相當(dāng)不夠。因此，中央政府投資資金短期可調(diào)的主要手段只能是國(guó)債，可以在國(guó)家國(guó)債發(fā)行總量逐年下降的前提下增加發(fā)行西部專項(xiàng)國(guó)債，如西部社會(huì)保障國(guó)債等；同時(shí)

7、在中央國(guó)債投入結(jié)構(gòu)上要改變以往主要投資重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的做法，逐步向公共服務(wù)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移；進(jìn)而配合財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式，更多地將國(guó)債政策資金用在緩解經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾、保障社會(huì)公平和建立社會(huì)保障制度等方面，著力解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的問(wèn)題。應(yīng)該說(shuō)，在運(yùn)用國(guó)債政策調(diào)控西部經(jīng)濟(jì)時(shí)，國(guó)債政策的持續(xù)時(shí)空、作用方式和取向取決于何時(shí)以及如何完成其承擔(dān)的歷史使命。當(dāng)然，國(guó)債政策的運(yùn)用必須強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)與防范機(jī)制，穩(wěn)妥把握赤字與舉債的合