關(guān)于發(fā)展中國地方政府公債融資的研究

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1、關(guān)于發(fā)展中國地方政府公債融資的研究　內(nèi)容提要：是否賦予地方政府相應(yīng)的發(fā)債權(quán)，引起了社會各界關(guān)注。文章評估了當前中國地方政府融資的現(xiàn)狀，并指出了地方政府融資的制度性障礙。為了完善分稅制，加快地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展等，有必要發(fā)展地方政府公債融資。文章最后還分析了當前發(fā)展地方政府公債融資的現(xiàn)實可行性，并提出了建立和發(fā)展地方公債融資的基本原則和具體政策建議?！　∫弧斍爸袊胤秸谫Y現(xiàn)狀的評估及地方政府進行公債融資的制度性障礙　　1.利用外債、項目融資以及中央國債轉(zhuǎn)貸地方使用的運行情況。建國初期，我國曾發(fā)行過地方債券，后來由于種種原因，停止了該種債券的發(fā)行。

2、目前，地方政府的融資渠道主要是通過向國際金融機構(gòu)貸款、通過特殊的經(jīng)濟實體發(fā)行項目債券等來籌措某些建設(shè)資金。由中央統(tǒng)一安排而舉借外債的數(shù)額是相當有限的，不可能滿足地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟的資金需要。17/17另外，近幾年來中央從國債發(fā)行額中每年都拿出一部分向地方轉(zhuǎn)貸，用于支持地方性公共工程和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，如2001年中央代地方發(fā)行的國債為400億元，2002年預(yù)算的國債發(fā)行規(guī)模為5929億元，其中包括代地方政府發(fā)行250億。這些國債轉(zhuǎn)貸資金有力地支持了地方某些公共工程和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，但這種完全由中央包辦的舉債方式，是在現(xiàn)行制度不允許地方政府發(fā)行公債的情況下的一種變通

3、。從邏輯上說，分稅分級財政體制應(yīng)允許地方政府在一定約束條件下“名正言順”地具有發(fā)行債券以籌資的權(quán)力，否則不利于地方政府因地制宜地根據(jù)城鎮(zhèn)建設(shè)的需要來安排資金籌措，也不利于分散中央財政的債務(wù)負擔和債務(wù)風險?！　?.某些地方政府變相的債務(wù)融資方式：案例與評價?！　“咐?：地方政府變相舉債盡管中國目前還沒有正規(guī)的地方債券或市政債券，但仍有不少地方政府在以各種形式變相發(fā)行公債。有的通過信托投資公司、市政建設(shè)公司作為發(fā)債主體發(fā)行公債，有的則以政府基金的名義向社會借錢，由地方財政提供擔保，從而形成了政府的或有負債。這類或有負債脫離了財政體系的監(jiān)督，實際發(fā)生時卻不得不從

4、財政中列支，其中存在很多不規(guī)范的運作，雖解決了城市建設(shè)中的一些現(xiàn)實問題，但容易構(gòu)成潛在的財政風險。例如財政部駐山東省監(jiān)察專員辦在進行異地專項檢查時，查出成都市青羊區(qū)曾在1992年至2001年10月間違規(guī)發(fā)行地方政府債券億元。以1999年為例，青羊區(qū)政府在該年度發(fā)行的地方債券為億元，幾乎占到當年全區(qū)財政收入億的1／5.據(jù)調(diào)查，青羊區(qū)在17/171992年開始籌資發(fā)債時是由財政部門開具收據(jù)作為財政擔保，而后來則使用了“代保管券”的形式，上面附有認購者姓名和認購金額。在1993年《預(yù)算法》生效后，債券的發(fā)行主體就由財政直接發(fā)行改為財政局下屬的區(qū)投資公司，而所籌集

5、資金除了歸還以前本息外，還大量用于向本區(qū)的企業(yè)貸款。青羊區(qū)財政局主要在預(yù)算外資金賬戶上對所發(fā)債券進行核算，例如將發(fā)債收入記為“生產(chǎn)發(fā)展基金”，而將還本付息支出列為“一般預(yù)算支出——企業(yè)挖潛改造支出”。應(yīng)該說，這種“正門不通走旁門”的不規(guī)范的發(fā)債或“準債務(wù)融資”行為，由于缺乏明確的法律依據(jù)，管理分散，不利于建立有效的償還機制和決策責任機制，不利于強化地方政府的債務(wù)約束，容易釀成債務(wù)風險。同時，這種低水平的融資方式限制了金融市場的發(fā)展，也使中央部門和地方人大無法對這種債券發(fā)行實施有效的監(jiān)管和制約。另外，這種“隱蔽”的債券融資，必然使融資利率高升，增加地方政府的

6、還債成本以及不能償付的可能性，同時也會擾亂國家正常的金融秩序。最后，地方政府采用這種不規(guī)范的融資方式，缺乏有效監(jiān)督，隨意性大，資金使用效益不高，也容易滋生腐敗問題。　　3.地方政府無法規(guī)范地實施債務(wù)融資：案例與評價。　　案例2：地方政府發(fā)債受阻17/17在現(xiàn)實生活中，地方政府以公債方式融資的迫切需要正越來越明顯地表現(xiàn)出來。新近的一個代表性案例，是北京市申奧成功后，為2017年奧運會規(guī)劃的投資已達3000億元左右，而北京市2001年地方財政收支的規(guī)模僅450億元左右。除了必需的其他方式籌資用于奧運項目建設(shè)之外，曾經(jīng)對于發(fā)行“奧運債券”寄予極高的期望。但據(jù)《2

7、1世紀經(jīng)濟報道》2002年4月的社評，“此項計劃最終未能得到上級政府的批準”。中國市場經(jīng)濟決策信息咨詢網(wǎng)上的主持人對此評價說：北京2017年奧運會應(yīng)該由北京市自收自支，中央財政可以給予必要的補貼，但不能大包大攬。由于舉辦奧運會是一種需要先進行完全、足額投資，然后到舉辦時乃至舉辦后才能收回投資的“經(jīng)濟活動”，北京市籌發(fā)“奧運債券”，從經(jīng)濟角度說當然是合理的。但它卻在“政治”方面遇到了麻煩，這就是我國現(xiàn)行法律中地方政府不得舉債的禁令。照此推理，“北京奧運會”實際上也就成了“中國奧運會”；再照此推理，過去幾十年來任何地方政府欠下的債務(wù)，包括地方政府為某些經(jīng)濟項目

8、和企業(yè)所作的貸款擔保，也統(tǒng)統(tǒng)成了違法之舉，根據(jù)法律，這些簽署的協(xié)議