關(guān)于發(fā)展中國(guó)地方政府公債融資的研究

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2、00億元，2002年預(yù)算的國(guó)債發(fā)行規(guī)模為5929億元，其中包括代地方政府發(fā)行250億。這些國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金有力地支持了地方某些公共工程和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，但這種完全由中央包辦的舉債方式，是在現(xiàn)行制度不允許地方政府發(fā)行公債的情況下的一種變通。從邏輯上說(shuō)，分稅分級(jí)財(cái)政體制應(yīng)允許地方政府在一定約束條件下“名正言順”地具有發(fā)行債券以籌資的權(quán)力，否則不利于地方政府因地制宜地根據(jù)城鎮(zhèn)建設(shè)的需要來(lái)安排資金籌措，也不利于分散中央財(cái)政的債務(wù)負(fù)擔(dān)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?！　　　?.某些地方政府變相的債務(wù)融資方式：案例與評(píng)價(jià)　　案例1：地方政府變相舉債　　盡管中國(guó)目前還沒(méi)有正規(guī)的地方債券或市政債

3、券，但仍有不少地方政府在以各種形式變相發(fā)行公債。有的通過(guò)信托投資公司、市政建設(shè)公司作為發(fā)債主體發(fā)行公債，有的則以政府基金的名義向社會(huì)借錢，由地方財(cái)政提供擔(dān)保，從而形成了政府的或有負(fù)債。這類或有負(fù)債脫離了財(cái)政體系的監(jiān)督，實(shí)際發(fā)生時(shí)卻不得不從財(cái)政中列支，其中存在很多不規(guī)范的運(yùn)作，雖解決了城市建設(shè)中的一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，但容易構(gòu)成潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。　　例如財(cái)政部駐山東省監(jiān)察專員辦在進(jìn)行異地專項(xiàng)檢查時(shí)，查出成都市青羊區(qū)曾在1992年至2001年10月間違規(guī)發(fā)行地方政府債券億元。以1999年為例，青羊區(qū)政府在該年度發(fā)行的地方債券為億元，幾乎占到當(dāng)年全區(qū)財(cái)政收入億的1/5。據(jù)

4、調(diào)查，青羊區(qū)在1992年開(kāi)始籌資發(fā)債時(shí)是由財(cái)政部門開(kāi)具收據(jù)作為財(cái)政擔(dān)保，而后來(lái)則使用了“代保管券”的形式，上面附有認(rèn)購(gòu)者姓名和認(rèn)購(gòu)金額。在1993年《預(yù)算法》生效后，債券的發(fā)行主體就由財(cái)政直接發(fā)行改為財(cái)政局下屬的區(qū)投資公司，而所籌集資金除了歸還以前本息外，還大量用于向本區(qū)的企業(yè)貸款。青羊區(qū)財(cái)政局主要在預(yù)算外資金賬戶上對(duì)所發(fā)債券進(jìn)行核算，例如將發(fā)債收入記為“生產(chǎn)發(fā)展基金”，而將還本付息支出列為“一般預(yù)算支出——企業(yè)挖潛改造支出”?！　?yīng)該說(shuō)，這種“正門不通走旁門”的不規(guī)范的發(fā)債或“準(zhǔn)債務(wù)融資”行為，由于缺乏明確的法律依據(jù)，管理分散，不利于建立有效的償還機(jī)制和

5、決策責(zé)任機(jī)制，不利于強(qiáng)化地方政府的債務(wù)約束，容易釀成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，這種低水平的融資方式限制了金融市場(chǎng)的發(fā)展，也使中央部門和地方人大無(wú)法對(duì)這種債券發(fā)行實(shí)施有效的監(jiān)管和制約。另外，這種“隱蔽”的債券融資，必然使融資利率高升（例如，青羊區(qū)在1992年至2001年發(fā)行的億債券，其票面利率最高的達(dá)22%，最低的為%），增加地方政府的還債成本以及不能償付的可能性，同時(shí)也會(huì)擾亂國(guó)家正常的金融秩序。最后，地方政府采用這種不規(guī)范的融資方式，缺乏有效監(jiān)督，隨意性大，資金使用效益不高，也容易滋生腐敗問(wèn)題。　　　　3.地方政府無(wú)法規(guī)范地實(shí)施債務(wù)融資：案例與評(píng)價(jià)　　案例2：地方政

6、府發(fā)債受阻　　在現(xiàn)實(shí)生活中，地方政府以公債方式融資的迫切需要正越來(lái)越明顯地表現(xiàn)出來(lái)。新近的一個(gè)代表性案例，是北京市申奧成功后，為2008年奧運(yùn)會(huì)規(guī)劃的投資已達(dá)3000億元左右，而北京市2001年地方財(cái)政收支的規(guī)模僅450億元左右。除了必需的其他方式籌資用于奧運(yùn)項(xiàng)目建設(shè)之外，曾經(jīng)對(duì)于發(fā)行“奧運(yùn)債券”寄予極高的期望。但據(jù)《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2002年4月的社評(píng)，“此項(xiàng)計(jì)劃最終未能得到上級(jí)政府的批準(zhǔn)”。中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)決策信息咨詢網(wǎng)上的主持人對(duì)此評(píng)價(jià)說(shuō)：北京2008年奧運(yùn)會(huì)應(yīng)該由北京市自收自支，中央財(cái)政可以給予必要的補(bǔ)貼（如果北京奧運(yùn)會(huì)能像當(dāng)年的洛杉機(jī)奧運(yùn)會(huì)那樣贏利

7、，則根本不用補(bǔ)貼），但不能大包大攬。由于舉辦奧運(yùn)會(huì)是一種需要先進(jìn)行完全、足額投資，然后到舉辦時(shí)乃至舉辦后才能收回投資的“經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”，北京市籌發(fā)“奧運(yùn)債券”，從經(jīng)濟(jì)角度說(shuō)當(dāng)然是合理的。但它卻在“政治”方面遇到了麻煩，這就是我國(guó)現(xiàn)行法律中地方政府不得舉債的禁令。照此推理，“北京奧運(yùn)會(huì)”實(shí)際上也就成了“中國(guó)奧運(yùn)會(huì)”；再照此推理，過(guò)去幾十年來(lái)任何地方政府欠下的債務(wù)，包括地方政府為某些經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目和企業(yè)所作的貸款擔(dān)保，也統(tǒng)統(tǒng)成了違法之舉，根據(jù)法律，這些簽署的協(xié)議也就成了“無(wú)效合同”，中央政府可以統(tǒng)統(tǒng)不予認(rèn)賬。但這樣一來(lái)，無(wú)疑會(huì)釀成嚴(yán)重的“政府信譽(yù)危機(jī)”?！　　”本W運(yùn)項(xiàng)

8、目的案例表明，地方政府作為一級(jí)財(cái)產(chǎn)權(quán)主體和舉債主體的地位不明確，已