生態(tài)效益補償制度

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1、引言自然資源既有經(jīng)濟效益,又具有生態(tài)效益,且生態(tài)效益大于經(jīng)濟效益。正因為自然資源具有生態(tài)效益,在維持生態(tài)系統(tǒng)平衡方面起著重大的作用,所以我們有時稱自然資源為生態(tài)資源。保護自然資源的生態(tài)效益,就是保護生態(tài)環(huán)境,保護人類的生存、發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。但在社會經(jīng)濟活動中,自然資源的生態(tài)效益、生態(tài)環(huán)境的價值和特點并沒有得到全面的認識和充分體現(xiàn),生態(tài)環(huán)境保護和利用的外部效應(yīng)突出,保護和受益脫節(jié)現(xiàn)象顯著,“公地悲劇”普遍存在。在自然保護區(qū)等重要生態(tài)功能區(qū)的保護方面,國家并沒有對自然保護區(qū)為保護生態(tài)環(huán)境而經(jīng)濟利益受損的主體給予合理的價值補償;在流域生態(tài)保護方面,上下游之間存在著保護效益的無償占有、或者

2、破壞代價的不合理承擔(dān)。這些問題不解決,將會影響人們保護生態(tài)環(huán)境的積極性,國家生態(tài)安全問題將會日益嚴重,洪水、干旱以及沙塵暴等災(zāi)害將嚴重威脅著國家和區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。在這些問題中,一個共同的特點是:要保護生態(tài)環(huán)境,就必須在保護中調(diào)整相關(guān)方的經(jīng)濟利益關(guān)系,或者說是通過調(diào)整經(jīng)濟利益來激勵保護行為,僅僅依靠行政管制手段是很難奏效的。需要建立以調(diào)整相關(guān)方經(jīng)濟利益關(guān)系和激勵為目的手段來解決,這就是生態(tài)效益補償機制。從環(huán)境經(jīng)濟學(xué)角度看,它是一種將社會經(jīng)濟活動產(chǎn)生的環(huán)境正外部性和負外部性內(nèi)化的機制,是一種激勵保護行為的手段,同時兼有融資功能;從環(huán)境法學(xué)角度看,它是通過制度化設(shè)計規(guī)范人們的生態(tài)環(huán)境保護

3、行為,協(xié)調(diào)其背后的利益關(guān)系,促進社會公平的工具。我國自90年代初期以來,已經(jīng)在廣西、江蘇、福建、遼寧、廣東、河北、云南等地進行過征收生態(tài)效益補償費的試點工作,有些地方制定了征收生態(tài)效益補償費的管理辦法;征收生態(tài)效益補償費是環(huán)境資源有償使用原則的重要體現(xiàn),是生態(tài)效益補償?shù)囊粋€階段,因而是生態(tài)效益補償?shù)闹匾獌?nèi)容。在國家經(jīng)歷了影響全國范圍的三件生態(tài)環(huán)境大事件后三件生態(tài)環(huán)境大事件指1997年黃河斷流200多天、1998年長江水災(zāi)和2000年影響到北京地區(qū)的沙塵暴,是中央政府關(guān)注重要生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)的貧困問題和生態(tài)保護問題的直接原因,并導(dǎo)致中央政府正式啟動退耕還林(還湖還草)、天然林保護

4、等生態(tài)工程。以及1998年森林生態(tài)效益補償在法律上的確立,人們認識到單單針對資源利用的負外部性進行的征收補償費制度,還不能保護無辜受損者的利益,也不能從根本上遏制生態(tài)環(huán)境繼續(xù)惡化的趨勢。更多的應(yīng)該考慮重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)與我國最貧困區(qū)重合性的現(xiàn)實,對這些區(qū)域居民資源保護行為進行補償,以激勵這種正外部性行為。于是生態(tài)效益補償?shù)奶接憦恼魇丈鷳B(tài)效益補償費轉(zhuǎn)到了對保護、建設(shè)生態(tài)環(huán)境的主體進行補償,以激勵生態(tài)效益的足額持續(xù)供給。但目前在全國推廣生態(tài)效益補償面臨著許多問題:一是除了《森林法》對生態(tài)效益補償作了原則性規(guī)定1998年我國修改的《森林法》規(guī)定:“建立林業(yè)基金制度,國家建立森林

5、生態(tài)補償基金”。第一次以法律的形式明確地規(guī)定了森林生態(tài)效益補償制度。但如何操作沒有具體的實施細則。82外,我國環(huán)境保護法沒有對此提供法律保障,導(dǎo)致各地出臺的管理辦法在補償主體、補償對象、補償標(biāo)準(zhǔn)等方面存在不一致現(xiàn)象。二是理論界對生態(tài)效益補償認識模糊,對外國生態(tài)效益補償?shù)睦碚摪l(fā)展現(xiàn)狀尚缺乏全面探討;對國內(nèi)生態(tài)效益補償?shù)木唧w做法缺乏足夠的理論關(guān)注。因此,從理論上闡明生態(tài)效益補償?shù)膬?nèi)涵,分析生態(tài)效益補償法律關(guān)系的特征,并針對我國目前生態(tài)效益補償立法存在的問題,提出完善的措施,將對構(gòu)建生態(tài)效益補償法律制度提供參考。理論研究是對前人研究成果的批判與繼承上不斷完善的,生態(tài)效益補償?shù)难芯恳膊焕狻?/p>

6、由于生態(tài)效益補償是個比較新的課題,國外目前的論述不是很多。國內(nèi)有一些學(xué)者開展了一些有益的探索和研究??偟膩碚f,從環(huán)境經(jīng)濟學(xué)角度研究的較多,且研究的重點集中在森林生態(tài)效益補償,如森林生態(tài)效益補償?shù)挠嬃吭u價和計量模型,森林生態(tài)效益的交互作用及疊加效應(yīng),森林生態(tài)效益補償依據(jù)、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償范圍、補償辦法以及基金管理方法等方面。對生態(tài)效益補償從環(huán)境法角度探討的文章有《生態(tài)補償?shù)姆芍贫然O(shè)計》、《論我國森林法上生態(tài)補償制度的完善》、《生態(tài)補償?shù)姆申P(guān)系及其發(fā)展現(xiàn)狀和問題》等,探討這方面問題的學(xué)術(shù)專著目前還沒有出現(xiàn)。這些理論研究啟發(fā)了作者的思維,為本文的寫作提供了基礎(chǔ)。但對許多問題作者有不同的

7、看法。生態(tài)效益補償法律含義的界定是展開生態(tài)效益補償法律制度研究的邏輯起點,但其定義尚未統(tǒng)一。不同學(xué)科的學(xué)者囿于自身研究領(lǐng)域,對生態(tài)效益補償?shù)睦斫鈧?cè)重點各有差異。生態(tài)學(xué)多從生態(tài)系統(tǒng)的整體性出發(fā),強調(diào)的是生態(tài)系統(tǒng)的自我恢復(fù)或人為修復(fù),常用“自然生態(tài)補償”。而經(jīng)濟學(xué)則多從社會經(jīng)濟效益最大化出發(fā),強調(diào)的是成本與收益的均衡,主要以庇古稅理論或科斯定理來定義生態(tài)補償。生態(tài)學(xué)和經(jīng)濟學(xué)上的生態(tài)效益補償理論為法學(xué)上生態(tài)效益補償含義的界定提供了理論基礎(chǔ),但法學(xué)上的生態(tài)效益補償

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