生態(tài)效益補(bǔ)償制度_

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1、引言自然資源既有經(jīng)濟(jì)效益，又具有生態(tài)效益，且生態(tài)效益大于經(jīng)濟(jì)效益。正因?yàn)樽匀毁Y源具有生態(tài)效益，在維持生態(tài)系統(tǒng)平衡方面起著重大的作用，所以我們有時(shí)稱自然資源為生態(tài)資源。保護(hù)自然資源的生態(tài)效益，就是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保護(hù)人類的生存、發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。但在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，自然資源的生態(tài)效益、生態(tài)環(huán)境的價(jià)值和特點(diǎn)并沒(méi)有得到全面的認(rèn)識(shí)和充分體現(xiàn)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和利用的外部效應(yīng)突出，保護(hù)和受益脫節(jié)現(xiàn)象顯著，“公地悲劇”普遍存在。在自然保護(hù)區(qū)等重要生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)方面，國(guó)家并沒(méi)有對(duì)自然保護(hù)區(qū)為保護(hù)生態(tài)環(huán)境而經(jīng)濟(jì)利益受損的主體給予合理的價(jià)值補(bǔ)償；在流域生態(tài)

2、保護(hù)方面,上下游之間存在著保護(hù)效益的無(wú)償占有、或者破壞代價(jià)的不合理承擔(dān)。這些問(wèn)題不解決，將會(huì)影響人們保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性，國(guó)家生態(tài)安全問(wèn)題將會(huì)日益嚴(yán)重,洪水、干旱以及沙塵暴等災(zāi)害將嚴(yán)重威脅著國(guó)家和區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。在這些問(wèn)題中，一個(gè)共同的特點(diǎn)是:要保護(hù)生態(tài)環(huán)境，就必須在保護(hù)中調(diào)整相關(guān)方的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，或者說(shuō)是通過(guò)調(diào)整經(jīng)濟(jì)利益來(lái)激勵(lì)保護(hù)行為，僅僅依靠行政管制手段是很難奏效的。需要建立以調(diào)整相關(guān)方經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系和激勵(lì)為目的手段來(lái)解決，這就是生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。從環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，它是一種將社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生的環(huán)境正外部性和負(fù)外部性內(nèi)化的機(jī)制，是

3、一種激勵(lì)保護(hù)行為的手段，同時(shí)兼有融資功能；從環(huán)境法學(xué)角度看，它是通過(guò)制度化設(shè)計(jì)規(guī)范人們的生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為，協(xié)調(diào)其背后的利益關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)公平的工具。我國(guó)自90年代初期以來(lái)，已經(jīng)在廣西、江蘇、福建、遼寧、廣東、河北、云南等地進(jìn)行過(guò)征收生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)的試點(diǎn)工作，有些地方制定了征收生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)的管理辦法；征收生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)是環(huán)境資源有償使用原則的重要體現(xiàn),是生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)階段，因而是生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)闹匾獌?nèi)容。在國(guó)家經(jīng)歷了影響全國(guó)范圍的三件生態(tài)環(huán)境大事件后三件生態(tài)環(huán)境大事件指1997年黃河斷流200多天、1998年長(zhǎng)江水災(zāi)和2000年影響

4、到北京地區(qū)的沙塵暴，是中央政府關(guān)注重要生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)的貧困問(wèn)題和生態(tài)保護(hù)問(wèn)題的直接原因，并導(dǎo)致中央政府正式啟動(dòng)退耕還林（還湖還草）、天然林保護(hù)等生態(tài)工程。以及1998年森林生態(tài)效益補(bǔ)償在法律上的確立，人們認(rèn)識(shí)到單單針對(duì)資源利用的負(fù)外部性進(jìn)行的征收補(bǔ)償費(fèi)制度，還不能保護(hù)無(wú)辜受損者的利益,也不能從根本上遏制生態(tài)環(huán)境繼續(xù)惡化的趨勢(shì)。更多的應(yīng)該考慮重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)與我國(guó)最貧困區(qū)重合性的現(xiàn)實(shí)，對(duì)這些區(qū)域居民資源保護(hù)行為進(jìn)行補(bǔ)償，以激勵(lì)這種正外部性行為。于是生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)奶接憦恼魇丈鷳B(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)轉(zhuǎn)到了對(duì)保護(hù)、建設(shè)生態(tài)環(huán)境的主

5、體進(jìn)行補(bǔ)償,以激勵(lì)生態(tài)效益的足額持續(xù)供給。但目前在全國(guó)推廣生態(tài)效益補(bǔ)償面臨著許多問(wèn)題：一是除了《森林法》對(duì)生態(tài)效益補(bǔ)償作了原則性規(guī)定1998年我國(guó)修改的《森林法》規(guī)定：“建立林業(yè)基金制度，國(guó)家建立森林生態(tài)補(bǔ)償基金”。第一次以法律的形式明確地規(guī)定了森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度。但如何操作沒(méi)有具體的實(shí)施細(xì)則。82外，我國(guó)環(huán)境保護(hù)法沒(méi)有對(duì)此提供法律保障，導(dǎo)致各地出臺(tái)的管理辦法在補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面存在不一致現(xiàn)象。二是理論界對(duì)生態(tài)效益補(bǔ)償認(rèn)識(shí)模糊，對(duì)外國(guó)生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)睦碚摪l(fā)展現(xiàn)狀尚缺乏全面探討；對(duì)國(guó)內(nèi)生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)木唧w做法缺乏足夠的理論

6、關(guān)注。因此，從理論上闡明生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵，分析生態(tài)效益補(bǔ)償法律關(guān)系的特征，并針對(duì)我國(guó)目前生態(tài)效益補(bǔ)償立法存在的問(wèn)題，提出完善的措施，將對(duì)構(gòu)建生態(tài)效益補(bǔ)償法律制度提供參考。理論研究是對(duì)前人研究成果的批判與繼承上不斷完善的，生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)难芯恳膊焕狻Ｓ捎谏鷳B(tài)效益補(bǔ)償是個(gè)比較新的課題，國(guó)外目前的論述不是很多。國(guó)內(nèi)有一些學(xué)者開(kāi)展了一些有益的探索和研究?？偟膩?lái)說(shuō)，從環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)角度研究的較多，且研究的重點(diǎn)集中在森林生態(tài)效益補(bǔ)償，如森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)挠?jì)量評(píng)價(jià)和計(jì)量模型，森林生態(tài)效益的交互作用及疊加效應(yīng)，森林生態(tài)效益補(bǔ)償依據(jù)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償范圍、

7、補(bǔ)償辦法以及基金管理方法等方面。對(duì)生態(tài)效益補(bǔ)償從環(huán)境法角度探討的文章有《生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆芍贫然O(shè)計(jì)》、《論我國(guó)森林法上生態(tài)補(bǔ)償制度的完善》、《生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆申P(guān)系及其發(fā)展現(xiàn)狀和問(wèn)題》等，探討這方面問(wèn)題的學(xué)術(shù)專著目前還沒(méi)有出現(xiàn)。這些理論研究啟發(fā)了作者的思維，為本文的寫(xiě)作提供了基礎(chǔ)。但對(duì)許多問(wèn)題作者有不同的看法。生態(tài)效益補(bǔ)償法律含義的界定是展開(kāi)生態(tài)效益補(bǔ)償法律制度研究的邏輯起點(diǎn)，但其定義尚未統(tǒng)一。不同學(xué)科的學(xué)者囿于自身研究領(lǐng)域，對(duì)生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)睦斫鈧?cè)重點(diǎn)各有差異。生態(tài)學(xué)多從生態(tài)系統(tǒng)的整體性出發(fā)，強(qiáng)調(diào)的是生態(tài)系統(tǒng)的自我恢復(fù)或人為修復(fù)，常用“自然

8、生態(tài)補(bǔ)償”。而經(jīng)濟(jì)學(xué)則多從社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益最大化出發(fā)，強(qiáng)調(diào)的是成本與收益的均衡，主要以庇古稅理論或科斯定理來(lái)定義生態(tài)補(bǔ)償。生態(tài)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)上的生態(tài)效益補(bǔ)償理論為法學(xué)上生態(tài)效益補(bǔ)償含義的界定提供了理論基礎(chǔ)，但法學(xué)上的生態(tài)效益補(bǔ)償