論費(fèi)稅關(guān)系及行政收費(fèi)法治化.doc

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1、論費(fèi)稅關(guān)系及行政收費(fèi)法治化內(nèi)容提要：行政收費(fèi)法治化是中國(guó)行政收費(fèi)生存和發(fā)展的制度性需求，其前提是對(duì)行政收費(fèi)概念及其生存空間的界定。在市場(chǎng)化進(jìn)程中，政府的一部分職能改由社會(huì)中介組織承擔(dān)，其收費(fèi)項(xiàng)目也勢(shì)必減少，劃清各種"費(fèi)"之間以及"費(fèi)"與"稅"之間的關(guān)系，進(jìn)而規(guī)范行政收費(fèi)行為是治理亂收費(fèi)的關(guān)鍵所在。本文認(rèn)為"費(fèi)改稅"并不能根治"亂收費(fèi)"，行政收費(fèi)法治化才是其生存和發(fā)展的制度性需求。關(guān)鍵字：行政收費(fèi)費(fèi)改稅法治化人們對(duì)行政收費(fèi)的認(rèn)識(shí)源于"亂收費(fèi)"，但遺憾的是人們的認(rèn)識(shí)也僅僅局限于此。改革開(kāi)放以前，我國(guó)政府收入分配形式單一，主要是稅收和國(guó)營(yíng)企業(yè)的利

2、潤(rùn)收入，收費(fèi)項(xiàng)目少，并且都納入財(cái)政預(yù)算內(nèi)進(jìn)行管理。但進(jìn)入90年代以后，各種收費(fèi)行為不斷膨脹，除預(yù)算外資金允許收費(fèi)的以外，各級(jí)地方政府機(jī)關(guān)和各部門(mén)還在國(guó)家規(guī)定之外進(jìn)行亂收費(fèi)、亂罰款和自立名目按各種形式的亂攤派（簡(jiǎn)稱(chēng)"三亂"），形成了政府收入的第三條渠道--"制度外收入"。本文將從行政收費(fèi)的理論基礎(chǔ)入手，深入探討行政收費(fèi)的合理性及"費(fèi)改稅"的可能性，并就市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下如何規(guī)范行政收費(fèi)提出建設(shè)性意見(jiàn)。一、行政收費(fèi)的理論分析行政收費(fèi)是行政機(jī)關(guān)、法律授權(quán)的組織和具有公共服務(wù)職能的事業(yè)單位，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)市場(chǎng)的行政干預(yù)和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，向特定相對(duì)人收取一定數(shù)量

3、的錢(qián)幣同時(shí)給付特定利益的法律行為。行政收費(fèi)的主體應(yīng)為行政主體，是國(guó)家行政干預(yù)與經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)相結(jié)合并互為目的和手段的產(chǎn)物，是市場(chǎng)附加在國(guó)家身上的一項(xiàng)職能。他具有以下幾個(gè)特征：首先是成本補(bǔ)償性，即行政收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)僅能涵蓋行政特別支出成本，但可低于成本，甚至是"部分補(bǔ)償"，這一特征來(lái)源于行政權(quán)的非盈利性和收費(fèi)的補(bǔ)充地位。其次是特別負(fù)擔(dān)性和直接受益性，即繳費(fèi)負(fù)擔(dān)的非普遍性和受益的直接性，部分行政主體的特別支出由特別的相對(duì)人負(fù)擔(dān)，他所承受特別負(fù)擔(dān)的目的在于獲得特別的利益（非公眾的），因?yàn)樾姓黧w的一般活動(dòng)是為了滿(mǎn)足國(guó)家和公共利益的普遍需要，收益主體是公眾，

4、所以由公眾負(fù)擔(dān)，但特別活動(dòng)僅針對(duì)個(gè)別人的需要而進(jìn)行的，不能由公眾負(fù)擔(dān)，對(duì)繳費(fèi)人來(lái)說(shuō)其對(duì)收費(fèi)人來(lái)說(shuō)，其收取的費(fèi)用只能用于為繳費(fèi)人提供特別利益的支出，不象稅收那樣可以進(jìn)行統(tǒng)籌安排。再次是財(cái)政管理性和相對(duì)穩(wěn)定性，從某種角度來(lái)說(shuō)，行政收費(fèi)是一種政府收入形式，與其他收入形式一樣也是為了政府職能需求的手段，行政部門(mén)的經(jīng)費(fèi)是完全由財(cái)政預(yù)算開(kāi)支的，因此應(yīng)納入財(cái)政預(yù)算管理。所以行政收費(fèi)具有國(guó)家意志，一經(jīng)確立，變動(dòng)比其它收費(fèi)要小，但同稅收相比又因行為和對(duì)象的不穩(wěn)定性，因此這一穩(wěn)定性是相對(duì)的。8行政收費(fèi)的含義和特征可作為區(qū)別于行政征稅、行政集資、行政事業(yè)性收費(fèi)、

5、行政規(guī)費(fèi)與行政罰款等相關(guān)概念的基本標(biāo)志，為了更好理解行政收費(fèi)，下面將同這些相關(guān)概念做進(jìn)一步分析：一是行政收費(fèi)與行政征稅，雖然都是行政征收行為，是國(guó)家強(qiáng)制性地從社會(huì)獲取財(cái)政收入的形式，但有重大的區(qū)別，從收費(fèi)主體上來(lái)看，行政收費(fèi)的主體較分散，無(wú)統(tǒng)一專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)，而行政征稅則由專(zhuān)門(mén)的機(jī)關(guān)征收；從目的上來(lái)看，行政收費(fèi)是滿(mǎn)足政府對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行行政干預(yù)的特別支出，行政征稅是獲取財(cái)政收入，滿(mǎn)足政府的普遍性行政支出；從功能上來(lái)看，行政收費(fèi)用于特定目的，即為特別相對(duì)人提供特殊利益，而行政征稅是通過(guò)財(cái)政統(tǒng)一預(yù)算，使社會(huì)普遍受益。二是行政收費(fèi)與行政集資，集資在一般意義上

6、是指為了進(jìn)行某種活動(dòng)而籌集款項(xiàng)，行政集資通常通過(guò)收費(fèi)方式實(shí)現(xiàn)，因此也叫做集資性收費(fèi)，但不是行政收費(fèi)，因?yàn)樾姓召M(fèi)具有強(qiáng)制性，而集資原則上遵循自愿原則，并且按時(shí)返還集資款項(xiàng)，且行政收費(fèi)的受益對(duì)象為繳費(fèi)人，受益是直接的，而集資的受益對(duì)象為特定繳費(fèi)群體，受益是間接的。三是行政收費(fèi)與行政事業(yè)性收費(fèi)，行政事業(yè)性收費(fèi)實(shí)際上是指行政性收費(fèi)和事業(yè)性收費(fèi)兩種收費(fèi)，其中行政性收費(fèi)是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的機(jī)構(gòu)依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)行使其管理權(quán)，向公民、法人和其他組織收取的費(fèi)用。①事業(yè)性收費(fèi)是指國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位為社會(huì)或個(gè)人提供特定服務(wù)所收取的費(fèi)用

7、。行政收費(fèi)與事業(yè)性收費(fèi)在范圍上存在交叉關(guān)系：行政性收費(fèi)（除司法機(jī)關(guān)收費(fèi)以外）屬于行政收費(fèi)，事業(yè)性收費(fèi)部分屬于行政收費(fèi)（即國(guó)家獨(dú)立公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的收費(fèi)，而排除司法機(jī)關(guān)和其他事業(yè)單位的收費(fèi)）。四是行政收費(fèi)與行政規(guī)費(fèi)，行政規(guī)費(fèi)是指行政主體在執(zhí)行社會(huì)管理職能過(guò)程中，出于管理目的而向有關(guān)特定相對(duì)人提供某種特定服務(wù)并收取相應(yīng)手續(xù)費(fèi)或工本費(fèi)用的行政行為，如車(chē)輛登記費(fèi)、身份證費(fèi)等。行政規(guī)費(fèi)實(shí)際上是一種附帶性行政收費(fèi)，是在進(jìn)行主體行政行為過(guò)程中附帶收費(fèi)的行為，具有較強(qiáng)的職務(wù)補(bǔ)償性，有"費(fèi)擠稅"后果，應(yīng)縮減其范圍，并盡可能取消手續(xù)費(fèi)。②五是行政收費(fèi)與行政罰款，這

8、兩者區(qū)別應(yīng)當(dāng)非常明顯：行政收費(fèi)以繳費(fèi)人獲益為前提，而行政罰款以繳費(fèi)人違法為前提，以單位財(cái)產(chǎn)懲罰為內(nèi)容。但在實(shí)踐中人們對(duì)"三亂"之間的界限認(rèn)識(shí)十分模糊，往往導(dǎo)致以罰代收、以收代罰或