試論公共政策的本質(zhì).doc

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1、試論公共政策的本質(zhì)【內(nèi)容摘要】公共政策分析作為一種新興研究領域盡管正逐步成為學界和實務界的主流話語之一，但它在其基本分析單位——公共政策——的認知上仍存在著巨大的歧異。為建立完整的學術對話機制，本文首先對學界不同的公共政策觀進行了獨特的梳理，進而通過對公共問題解決途徑的分析，得出結論：公共政策的本質(zhì)在于政府通過對自身利益和公共利益的考量，在減少主觀差距和減少客觀差距之間做出選擇，進而及時有效地解決公共問題。公共政策既可能直接調(diào)整社會利益關系，減少客觀差距，包括對公共利益的生產(chǎn)、分配、交換和消費，也可能置公共利益于不顧，僅僅通過降低或轉(zhuǎn)移公眾的期望值來減少其主

2、觀差距，緩和其不滿情緒?！娟P鍵詞】公共政策；價值；利益；分配；公共問題【作者簡介】黃仁宗，男，山東菏澤人，北京大學政治學與行政管理系碩士研究生，研究方向為公共政策分析。E-mail：hrz2001@263.netTel:010-62762849。地址：北京大學政治學與行政管理系47#2102室（100871）。著作權所有，轉(zhuǎn)載請聯(lián)系作者。一、導言自哈羅德·拉斯維爾(HaroldD.Lasswell)和丹尼爾·勒納(DanielLerner)于1951年發(fā)表《政策科學：范圍與方法的新發(fā)展》以來，公共政策分析作為一種新興研究領域正逐步成為學界和實務界的主流話語之

3、一，甚至被譽為當代西方社會科學發(fā)展中的一次“科學革命”（德羅爾語）、當代西方政治學的“最重大的突破”（馮貝米語）以及“當代公共行政學最重要的發(fā)展”（羅迪語）。正如杜克大學喬爾·弗萊什曼教授1988年在中國社會科學院作報告時指出的：“目前已經(jīng)發(fā)展起來的公共政策分析和管理專業(yè)，首次成為正式的教育科目，僅僅是在短短的的20年里，這是令人震驚的。在回顧20年的發(fā)展時，人們既對這一學術的新發(fā)展表示贊嘆，又對在這樣短的時間內(nèi)取得如此大的成就感到吃驚?！盵1]（p166）然而，必須指出，公共政策分析至今尚未在學理研究和實證研究、行為科學和管理科學以及學術界和實務界之間構架

4、起哪怕是一座真正穩(wěn)固、一致的橋梁。換句話講，公共政策分析的科際整合任務并未完成，人們迄今尚未就公共政策的本質(zhì)內(nèi)涵達成真正共識。二、傳統(tǒng)觀點的述評學界關于公共政策本質(zhì)內(nèi)涵的代表性觀點，大致可分為以下幾種：8（1）“現(xiàn)代行政學之父”伍德羅·威爾遜認為：公共政策“是由政治家即具有立法權者制定的而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)?！盵2]（p4）這個定義帶有明顯的“政治——行政二分法”特征，且縮小了公共政策的范圍和制定主體。首先，公共政策不僅包括法律法規(guī)，還包括政府的計劃、指示、決議，甚至政府領袖的某些特定意圖和表征符號也會起到公共政策的功能。其次，參與公共政策制定的人員

5、不僅僅有政治家，還包括人民代表、專家學者，尤其是在當今“行政國家”時代，隨著政府職能的急劇擴張和行政裁量權的廣泛應用，行政當局參與制定公共政策的主動性日益增強?；诖耍瑏啿妆龋≒aulAppleby）指出：“決策不僅僅屬于政治”，換言之，“公共行政就是制訂政策”。[3]（p27、170）（2）政策科學的創(chuàng)立者哈羅德·拉斯維爾和亞伯拉罕·卡普蘭（A.Kaplan）認為：公共政策是“一種含有目標、價值與策略的大型計劃”。[4]（p8）這個定義既包含了公共政策的工具理性（策略），又注意到了公共政策的價值理性（目標和價值），應該說極有見地。但寬泛地把公共政策等同于

6、計劃則是不可取的。計劃可以是政策，但政策并不天然就是計劃，它還包括指示、決議、法律、法規(guī)以及政府發(fā)出的其他符號系統(tǒng)。（3）托馬斯·戴伊（TomasR.Dye）認為：“凡是政府決定做或者不做某件事的行為就是公共政策?！盵5]（p1）這一定義不僅看到了政府的“為”，又注意到了政府的“不為”，因而具有明顯的行為主義色彩，體現(xiàn)了公共政策分析實踐性的學科特征。所謂“為”，就是政府為解決一定的公共問題而公然采取行動或者公然做出一定的符號表示；所謂“不為”，就是政府遵循一種放任主義的不干涉原則，不采取任何行動，不做出任何積極性的符號表示?！安粸椤焙汀盀椤倍际枪矄栴}的重要

7、解決之道。比如中國一直在進行政治體制改革，這是在執(zhí)行“為”的政策；同時，朱镕基總理指出：“我們的政治體制改革絕對不會抄襲西方的模式，也就是說不實行政黨的輪流坐莊或者是兩院制?！盵6]這實際上是在執(zhí)行一種“不為”的政策。但是，下定義必須遵循民間話語和學術話語兩種規(guī)范。日常生活中人們講的“遵循公共政策”，顯然不是遵循政府的行為，而是遵循一定的規(guī)則和符號表示。因此，把政府執(zhí)行政策的行為等同于公共政策本身是不妥的。（4）羅伯特·艾思頓（RobertEyestone）的定義則最為寬泛。他認為：“從廣義上講，公共政策就是政府機構與其周圍環(huán)境之間的關系?！盵7]（p18）

8、這個觀點顯然受到了生態(tài)行政學的影響。事實上，公共政策