政策過程與政策分析方法

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1、.第九章政策過程與政策分析方法.第一節(jié)政策過程.一、政策議程建立.二、政策方案形成.三、政策決定.第一節(jié)政策過程.一、政策議程建立.二、政策方案形成.三、政策決定.四、政策執(zhí)行.五、政策評估第一節(jié)政策過程政策過程政策議程建立政策方案形成政策決定政策執(zhí)行政策評估行政決策是個復(fù)雜的過程。其中存在許多機構(gòu)、部門、個人間的相互作用，可能在若干階段上漸次展開，不同階段環(huán)環(huán)相扣，構(gòu)成政府行動與社會問題間的往復(fù)循環(huán)。因此，“政策過程”這個概念就是要求用動態(tài)觀點認識和分析行政決策，并揭示其中的復(fù)雜性。大多數(shù)學(xué)者將政策過程分為五個階段，即政策議程建立、政策方案形成、政策決定、政策執(zhí)行與政策評

2、估。一、政策議程建立議程建立是政策過程的第————階段，決策者需要辨認什么是政策問題，并依據(jù)某種標(biāo)準(zhǔn)，對問題的輕重緩急做出排序。初看似乎并無需要討論的價值?？偸浅霈F(xiàn)了問題，才需要決策，因此，決策者必然清楚要解決什么問題。但實際情況可能比想象的要復(fù)雜得多。從不同的角度看問題可能完全不同。把什么問題納入議程，把它看作什么性質(zhì)的問題，這對后面的決策階段有重要影響。因此，議程建立實際上是整個政策過程中最重要的。(一)政策問題的確認政策所要解決的問題是那些帶有普遍性和共性的社會問題或公共問題。是人們的價值、觀念、利益或生存條件遭到威脅或損害而出現(xiàn)的問題；社會問題是由于社會關(guān)系或環(huán)境失

3、調(diào)，使社會全體或部分成員的正常生活乃至社會進步發(fā)生障礙。也有人解釋為，政策問題是那些引發(fā)部分或全部公民需求或不滿的條件和狀況，而這些公民追求的是狀況的改善或矯正。(二)建立議程的途徑政策議程的建立是復(fù)雜的過程。各種問題能否進入正式的政策議程，取決于各種力量的交互影響力。一般來說，公眾關(guān)心和討論的各種問題叫公眾議程，進入決策程序并被正式提出來討論的各種問題，則是制度議程或政府議程。綜觀各國情況，進入制度議程的途徑大致有三種：(1)外在發(fā)動型：常由政府以外的社會團體或公眾提出，首先成為公眾議程，引起廣泛討論或較大反響，然后以社會輿論或建議的方式被政府采納，從而進入正式的政府議程

4、。14(2)政治動員型：常由最高領(lǐng)導(dǎo)集團或政治領(lǐng)袖提出，自上而下地形成各級政府的基本政策議程，再向外擴散成為社會公眾接受和認可的議程；(3)內(nèi)在發(fā)動型：常是某一政府部門或某一層級的政府首先提出，并被采納為政府的正式議程。.以上三種途徑無優(yōu)劣之分，不同的制度背景、環(huán)境條件、歷史傳統(tǒng)，以及不同的問題性質(zhì)，均導(dǎo)致不同的途徑。許多調(diào)查材料顯示，特定時期的公眾議程和政府議程，可能不同。亦即公眾認為最重要的問題，政府未必認為最重要。二、政策方案形成第二個階段是政策方案形成。問題被列入議程后的任務(wù)是為解決問題尋找一系列政策方案，從中選擇最恰當(dāng)?shù)?、最符合政策目?biāo)的方案，以供決策者做最終的比

5、較和決定。政治生活的復(fù)雜性決定了政策問題必然牽涉很多方面的利益和行為。為此，制訂方案時必須遵循以下原則：1．信息性原則，掌握充分的信息是分析解決問題的基礎(chǔ)。政策問題是具體的，政策方案必須基于信息的可靠性、準(zhǔn)確性和廣泛性。2.系統(tǒng)性原則，任何一個政策問題都不是孤立的，與其他問題相互關(guān)聯(lián)，形成相互交織的網(wǎng)絡(luò)和系統(tǒng)。3．預(yù)見性原則，問題的程度、大小、性質(zhì)、影響的深度和廣度都可能發(fā)生了變化，因此，方案的制訂要有較強的預(yù)見性和適應(yīng)性。4.靈活性原則，政策方案是針對某一時期某一問題所提出的，一旦正式成為公共政策，它將具有強制約束性，即具備某種剛性。然而，突發(fā)或緊急情況的出現(xiàn)會對政策造成

6、挑戰(zhàn)。5．可行性原則政策方案應(yīng)是競爭擇優(yōu)的，“優(yōu)”的標(biāo)準(zhǔn)需要綜合政策目標(biāo)、社.政策方案應(yīng)是競爭擇優(yōu)的，“優(yōu)”的標(biāo)準(zhǔn)需要綜合政策目標(biāo)、社會收益、執(zhí)行可能等標(biāo)準(zhǔn)來評價，評價的過程應(yīng)有充分的公開性和競爭性。僅由少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)或少數(shù)部門提出政策方案，然后就強制推行，這種方法不可取。決策的科學(xué)化和民主化。一般來說，最終決策權(quán)需要集中，但為使這種集中不走向偏頗，就要有一個對各種方案進行廣泛討論、咨詢的過程。首先劃定政策涉及的對象和范圍，一方面公開咨詢，另一方面把政策方案的制訂交由負責(zé)任的團體和組織制訂，然后通過公開、公正的程序提交決策部門。政策方案的來源是可以多元化的，它比政府某部門獨立操作

7、可能更能產(chǎn)生效益和權(quán)威，也是政策過程民主化的一種措施。針對政策形成，我們強調(diào)的是解決辦法之間的選擇性。不同的參與者，包括政府主管部門，提出相應(yīng)的政策方案，然后通過協(xié)商、討論、說理來解釋最后決策的理由。為每一個方案提出理由。這是程序民主的體現(xiàn)，如果政策方案的理由被接受，那么，公共政策實行起來會事半功倍。為了避免前面提到的兩種困境，政府要提高決策公正性和協(xié)商能力。三、政策決定在這個階段上，決策者要對備選方案進行淘汰，要明確選擇的理由并下政治決心。很多時候，還需要對較粗略方案進一步細化，或?qū)⒏鞣N方案予以綜合。14此外，還