4公共政策過程分析-政策執(zhí)行與評估

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1、北京大學(xué)政府管理學(xué)院北京大學(xué)政府管理學(xué)院黃璜黃璜20102010年年春春第二部分第二部分公共政策過程分析公共政策過程分析第四講公共政策執(zhí)行與評估G中央與地方關(guān)系A(chǔ)你有政策，我有對策你有政策，我有對策——替換執(zhí)行；替換執(zhí)行；A曲解政策，為我所用—選擇執(zhí)行；A軟脫硬抗，拒不執(zhí)行—象征執(zhí)行；A搞土政策，變相利用—附加執(zhí)行；G普通公眾所看到的政策是實(shí)際發(fā)揮作用的政策，而非停留政策制定者案頭文件上的政策。A某些政策從本質(zhì)上來說屬于自行實(shí)施性的。比如決定國旗、國歌，承認(rèn)東帝汶獨(dú)立。但是這種內(nèi)容明確和一次性行動的決定相對來說很少。G因此，我們需要了解：政策是如何被執(zhí)行的？什么因素

2、導(dǎo)致被執(zhí)行的政策與當(dāng)初制定的政策之間出現(xiàn)差別？如何去分析政策的執(zhí)行過程？等等G涉及到兩個(gè)問題：一般政策執(zhí)行過程是怎樣的？具體政策是如何被執(zhí)行的？G一、政策議程G二、政策制定G三、政策合法化G四、政策執(zhí)行G五、政策評估G11、誰、誰執(zhí)行政策？（主體）執(zhí)行政策？（主體）G2、政策執(zhí)行的客體G33、影響、影響政策執(zhí)行的因素（環(huán)境）政策執(zhí)行的因素（環(huán)境）G行政機(jī)構(gòu)G立法機(jī)構(gòu)G司法機(jī)構(gòu)G利益集團(tuán)G其他組織和個(gè)人G傳統(tǒng)的政治、行政兩分法A將政策的制定與執(zhí)行嚴(yán)格分開。A這種理解并不準(zhǔn)確G行政機(jī)構(gòu)的兩個(gè)層次A行政首腦機(jī)構(gòu)（內(nèi)閣，行政首腦機(jī)構(gòu)（內(nèi)閣，ExecutiveExecutiv

3、e）：無論中外，）：無論中外，在制定政策方面都發(fā)揮重要作用A行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)（官僚機(jī)構(gòu)）（行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)（官僚機(jī)構(gòu)）（AdministrativeAdministrativeagencies,Bureaucracyagencies,Bureaucracy）：重在執(zhí)行政策）：重在執(zhí)行政策G制定更加詳細(xì)的政策是立法機(jī)構(gòu)使自己的影響向政策的執(zhí)行過程延伸的手段之一G聽證和調(diào)查：A事前：用于政策制定A事后B監(jiān)督政策的執(zhí)行。B將該過程所獲取的信息發(fā)布出來也可以對執(zhí)行當(dāng)局形成壓力G（一些國家）內(nèi)閣中某些職位的任命需經(jīng)議會同意，因此議會可以通過干預(yù)人事安排來影響政策的執(zhí)行G（一些國家）立

4、法機(jī)構(gòu)保留對執(zhí)行的否定權(quán)。A比如，美國的比如，美國的情況情況B在保證政策靈活性的同時(shí)，也保留對執(zhí)行機(jī)構(gòu)的干預(yù)手段。I1976年,國會參議院通過決議,禁止總統(tǒng)在未經(jīng)國會批準(zhǔn)的情況下達(dá)成重大行政協(xié)定。同年下達(dá)成重大行政協(xié)定。同年,,國會成立“情報(bào)特別委員會”國會成立“情報(bào)特別委員會”,,公公開調(diào)查歷任總統(tǒng)超越職權(quán)指示中央情報(bào)局從事的各種非法活動。I19761976年年《《國家緊急狀態(tài)法國家緊急狀態(tài)法》》針對針對3030年代中期以來美國一直處年代中期以來美國一直處于連續(xù)不斷的緊急狀態(tài)而總統(tǒng)又持續(xù)掌握廣泛權(quán)力的狀況,規(guī)定總統(tǒng)在宣布國家處于緊急狀態(tài)時(shí)必須預(yù)先通知國會總統(tǒng)在宣布

5、國家處于緊急狀態(tài)時(shí)必須預(yù)先通知國會,,說明說明打算引打算引用的法律。宣布6個(gè)月以后自動終止。雖然總統(tǒng)可以再宣布另一次一次66個(gè)個(gè)月緊急狀態(tài)月緊急狀態(tài),,但國會至少有了每但國會至少有了每66月月重新審查一次的機(jī)會。重新審查一次的機(jī)會。B議員為了再次當(dāng)選會積極參與解決選民與行政機(jī)構(gòu)之間發(fā)生的各種問題。G一部分政策的執(zhí)行主要依靠司法機(jī)構(gòu)，比如，關(guān)于刑事犯罪的法律G司法解釋G司法審查G由于行政機(jī)構(gòu)在一定范圍內(nèi)具有自由處置的權(quán)力，而利益集團(tuán)又有許多機(jī)會對行政機(jī)構(gòu)施加影響，所以利益集團(tuán)就有機(jī)會影響政策的實(shí)施A比如，美國海岸警衛(wèi)隊(duì)與美國航運(yùn)和石油利益集團(tuán)有著“密切”的關(guān)系。G直接

6、參與政策執(zhí)行活動A比如，中國的政企不分G所有公共政策都試圖以某種方式影響和控制人類的行為，或使人們的行動與政府制定的規(guī)則或規(guī)定的目標(biāo)相一致。G那么對于政策客體（目標(biāo)群體）來說，選擇服從或不服從的原因是什么？（安德森，下同）G對權(quán)威的尊敬或服從已通過社會化過程成為我們心理的組成要素。不服從法律可能會引起某種犯罪或羞恥的情感。G人們相信政策的合法性，它是由具有合法權(quán)威的官員作出的，或政策的制定遵循了正確的程序。G可能會直接得益于接受政策的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。G服從可能會產(chǎn)生肯定的獎(jiǎng)勵(lì)。G以罰款、監(jiān)禁和其它懲罰形式出現(xiàn)的制裁也有助于獲得人們對政策的遵守。A有若干研究表明，與違法者

7、相比，守法者極大地高估了犯罪活動將招致被發(fā)覺，判刑和懲罰的風(fēng)險(xiǎn)。A懲罰之所以有效，更主要是人們希望避免違法者的名聲，而非因?yàn)楹ε率芴幜P。G對大部分政策來說，其實(shí)施時(shí)間越長，被人們接受的可能性也就隨之增加。A隨著時(shí)間的推移，一度有過爭論的政策為人們熟悉起來，不但成為被接受的現(xiàn)狀的一個(gè)組成部分，而且還是人們從事活動的條件之一。G特定法律特定法律與與特定價(jià)值觀特定價(jià)值觀或信念發(fā)生沖突。或信念發(fā)生沖突。G“急功近利”G法律法律的含糊不清，規(guī)定不具體或沖突的政的含糊不清，規(guī)定不具體或沖突的政策標(biāo)準(zhǔn)。G服從會帶來直接的利益損失G行政管理活動的主要目的是為了獲取人們對政策的服