監(jiān)管政策在博弈中尋求平衡

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1、監(jiān)管政策：在博弈中尋求平衡■信息產(chǎn)業(yè)部電信研究院政策與管理研究所陶青要真正促進(jìn)全業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)下市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng)，保障市場(chǎng)公平、有效、健康、持續(xù)地發(fā)展，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在目標(biāo)選擇、“政策籃”的設(shè)計(jì)上都需要大智慧。綜合考慮到企業(yè)的反競(jìng)爭(zhēng)策略，企業(yè)之間、企業(yè)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的利益博弈將更加復(fù)雜。監(jiān)管為全業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)保駕護(hù)航近幾年，由于移動(dòng)技術(shù)對(duì)傳統(tǒng)固定電話的替代越來越明顯，電信市場(chǎng)逐步形成了中國(guó)移動(dòng)一家獨(dú)大的局面。到2007年底，在整個(gè)電信市場(chǎng)中，中國(guó)移動(dòng)一家的收入和用戶市場(chǎng)份額均超過40%；在移動(dòng)市場(chǎng)中，其收入和用戶市場(chǎng)份額則超過70

2、%，且這一不平衡的局面仍呈加速趨勢(shì)，尤其是近三年，中國(guó)移動(dòng)的市場(chǎng)份額每年均以2-3個(gè)百分點(diǎn)的速度逐年增加。在此背景下，全業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)的呼聲越來越高，一方面期望在移動(dòng)市場(chǎng)引入新的競(jìng)爭(zhēng)者從而改善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況；另一方面，全業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)也有助于企業(yè)實(shí)現(xiàn)范圍經(jīng)濟(jì)從而改善其績(jī)效。但是，引入全業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)是否就能即刻改善市場(chǎng)不平衡的狀況？答案恐怕并不樂觀。從過去6年移動(dòng)和固定業(yè)務(wù)的發(fā)展情況來看，移動(dòng)用戶的加速發(fā)展和固定用戶的不斷衰退已經(jīng)是不爭(zhēng)的事實(shí)（如圖1所示）。進(jìn)入2008年以來，移動(dòng)用戶數(shù)仍然呈現(xiàn)出快速發(fā)展的趨勢(shì)，1耀2月累計(jì)新增用

3、戶數(shù)約1794萬戶，其中2月新增用戶數(shù)超過945萬戶，創(chuàng)2001年以來單月增長(zhǎng)新高；而同期固定電話用戶數(shù)則減少197萬戶，移動(dòng)與固定兩者之間的“剪刀差”越來越明顯。這一方面與移動(dòng)替代固定的技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)有關(guān)，另一方面也是網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的體現(xiàn)：由于“馬太效應(yīng)”的存在，一旦網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展形成正反饋，則會(huì)形成“強(qiáng)者越強(qiáng)、弱者越弱”的局面。實(shí)現(xiàn)全業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)后，如果政府不采取任何政策，僅僅依靠企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)并不會(huì)使市場(chǎng)格局向均衡的方向發(fā)展，目前的業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)和企業(yè)自身實(shí)力仍然會(huì)呈現(xiàn)“馬太效應(yīng)”。因此，政府必將出臺(tái)一系列監(jiān)管措施，以保障

4、公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和進(jìn)一步優(yōu)化市場(chǎng)格局。管制不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，當(dāng)市場(chǎng)上出現(xiàn)具有主導(dǎo)力量的運(yùn)營(yíng)商（SMP企業(yè)）時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)一般會(huì)針對(duì)主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商在特定情形下實(shí)行一定的管制政策。從管制實(shí)踐上看，監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要是針對(duì)主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商的不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行管制。因?yàn)閺睦碚撋现v，具有主導(dǎo)地位并不意味著非法，而只有這種主導(dǎo)地位是通過非法手段獲得的，或者這一主導(dǎo)地位已經(jīng)妨礙了市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，或者該企業(yè)運(yùn)用其主導(dǎo)地位采取了不公平競(jìng)爭(zhēng)的行為，監(jiān)管機(jī)構(gòu)才會(huì)介入監(jiān)管。根據(jù)歐盟等國(guó)際組織的慣例，一般認(rèn)為電信行業(yè)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為包括：第一，

5、不向競(jìng)爭(zhēng)者提供必要的設(shè)施。如拒絕競(jìng)爭(zhēng)者接入自己的網(wǎng)絡(luò)，或者發(fā)生不合情理的拖延，通過網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)使競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的接入變得困難等等。第二，反競(jìng)爭(zhēng)的交叉補(bǔ)貼。如對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性強(qiáng)的業(yè)務(wù)收低價(jià)，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性弱（價(jià)格彈性?。┑臉I(yè)務(wù)收高價(jià)。第三，垂直價(jià)格擠壓。第四，掠奪式定價(jià)，即主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商通過低價(jià)將競(jìng)爭(zhēng)者排擠出市場(chǎng)，再收取高價(jià)。第五，信息濫用。第六，鎖定用戶，即運(yùn)營(yíng)商通過強(qiáng)迫用戶簽訂協(xié)議，使其無法和很難轉(zhuǎn)移到其他運(yùn)營(yíng)商，包括長(zhǎng)期合同、業(yè)務(wù)折扣協(xié)議、將用戶與特定技術(shù)和硬件平臺(tái)捆綁在一起的協(xié)議等。第七，捆綁銷售。如果SMP運(yùn)營(yíng)商提供的綁定產(chǎn)品是其

6、他運(yùn)營(yíng)商不可能提供的或向競(jìng)爭(zhēng)者提供不需要的業(yè)務(wù)等，監(jiān)管機(jī)構(gòu)才要加以干預(yù)。第八，其他反競(jìng)爭(zhēng)行為。如限制提供、拒絕交易、不公平差別對(duì)待、濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)等。各國(guó)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)為了促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，采取了很多措施。一是基于網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的政策。包括網(wǎng)絡(luò)設(shè)施共享政策，例如歐盟通過決議，允許英國(guó)移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商有限制地進(jìn)行3G網(wǎng)絡(luò)共享，以促進(jìn)環(huán)境的保護(hù)和實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)。再如非綁定網(wǎng)絡(luò)元素出租政策。美國(guó)自1996年電信法后大力推廣的“非綁定網(wǎng)絡(luò)元素(UNE)出租”政策，就要求在位本地電話運(yùn)營(yíng)商(ILEC)將本地環(huán)路的網(wǎng)絡(luò)元素分拆出租，新進(jìn)入者

7、可以向ILEC選擇性地租賃某些UNE，如新進(jìn)入者可以租用ILEC的接入網(wǎng)，但是需要自備交換設(shè)備。二是通過非對(duì)稱準(zhǔn)入或放松準(zhǔn)入來促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。如在市場(chǎng)開放競(jìng)爭(zhēng)初期，對(duì)于新的電信運(yùn)營(yíng)商的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)范圍，管制機(jī)構(gòu)并不加以限制，而對(duì)于主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商，除了允許其經(jīng)營(yíng)的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)外，對(duì)其進(jìn)入其他業(yè)務(wù)市場(chǎng)便要進(jìn)行嚴(yán)格限制。比如上世紀(jì)80年代，英國(guó)不允許BT進(jìn)入CATV，而CATV可以進(jìn)入電信市場(chǎng)。在移動(dòng)市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，一些發(fā)達(dá)國(guó)家允許設(shè)立移動(dòng)虛擬網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商，以促進(jìn)與移動(dòng)主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商的競(jìng)爭(zhēng)。三是在互聯(lián)互通政策上對(duì)主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商采取的一些強(qiáng)制互

8、聯(lián)措施和公開措施。如美國(guó)就要求主導(dǎo)電信運(yùn)營(yíng)商保證互聯(lián)互通協(xié)議的開放性，以保障互聯(lián)互通的透明性。英國(guó)Oftel對(duì)BT公司的互聯(lián)管制比對(duì)其他電信企業(yè)的互聯(lián)管制都要嚴(yán)格，規(guī)定了BT公司在網(wǎng)間互聯(lián)方面的義務(wù)，并強(qiáng)制要求BT公司制定并公布非歧視的互聯(lián)資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，互聯(lián)資費(fèi)每年由Oftel審定，并根據(jù)情況作相應(yīng)調(diào)整。四是一些非對(duì)稱的資費(fèi)政策、會(huì)計(jì)分離政策等。如政府允許新公司以較低的資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與市場(chǎng)主導(dǎo)公