城管執(zhí)法困境分析及對(duì)策

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1、城管執(zhí)法困境分析及對(duì)策城管執(zhí)法困境分析及對(duì)策城管執(zhí)法困境分析及對(duì)策城管執(zhí)法困境分析及對(duì)策城管執(zhí)法困境分析及對(duì)策城管執(zhí)法困境分析及對(duì)策城管執(zhí)法困境分析及對(duì)策城管執(zhí)法困境分析及對(duì)策　　一、城管執(zhí)法困境分析　　(一)主體地位不明確　　城管在法律上是否擁有行政執(zhí)法主體資格，是個(gè)值得深究的問(wèn)題。行政主體是指依法享有國(guó)家權(quán)力，能以自己的名義實(shí)施行政管理，能獨(dú)立承擔(dān)因權(quán)力而衍生出的相應(yīng)法律責(zé)任和后果的組織。行政主體需要具備以下幾個(gè)要件:第一，具有行政職權(quán);第二，是依法擁有部分國(guó)家行政執(zhí)法權(quán)力的組織;第三，能以自己的名義實(shí)施行

2、政行為;第四，能夠獨(dú)立承擔(dān)法律后果。若城管部門(mén)的設(shè)立，有一條不符合上述要件，則城管不是合格的行政主體。［1］從《行政處罰法》第十六條來(lái)看，行政處罰權(quán)是根據(jù)國(guó)務(wù)院或者是國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府的決定，由某個(gè)行政機(jī)關(guān)集中行使，可見(jiàn)，具有合法性的是集中處罰權(quán)，但沒(méi)有賦予集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)的合法性。行政機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格按照組織法經(jīng)由報(bào)批備案和審批等法定程序，以規(guī)范其權(quán)力、職責(zé)、行政事務(wù)和工作制度等。城管部門(mén)的成立若沒(méi)有經(jīng)過(guò)這些程序則不能夠認(rèn)為是合法的行政主體。事實(shí)上，在我國(guó)很多城市都存在城管的設(shè)立不

3、通過(guò)立法程序的現(xiàn)象，只有少數(shù)大城市成立城管執(zhí)法局這樣的一級(jí)單位，大部分還是受政府或行政機(jī)關(guān)委托成立城管監(jiān)察大隊(duì)或支隊(duì)。即使是受委托的事業(yè)單位，也必須要有嚴(yán)格的行政委托程序和制度，否則不具有城市管理執(zhí)法的合法性權(quán)力?！　?二)執(zhí)法程序不規(guī)范　　目前，我國(guó)還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)出臺(tái)有關(guān)城管綜合執(zhí)法的法律和法規(guī)?！缎姓幜P法》作為現(xiàn)在城管執(zhí)法的主要依據(jù)，其第三十一條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。”第三十二條規(guī)定:“當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯，行

4、政機(jī)關(guān)必須充分聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核;當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。行政機(jī)關(guān)不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰?！保?］我國(guó)是法治社會(huì)，法律、法規(guī)是保證社會(huì)公正和公平的最佳工具，在此過(guò)程中，程序公正發(fā)揮著不可替代的作用。嚴(yán)格規(guī)范城管執(zhí)法程序，控制執(zhí)法權(quán)力行使過(guò)程，是完善城管執(zhí)法路徑之一。我國(guó)很多地方，城管在執(zhí)法過(guò)程中沒(méi)有嚴(yán)格按照法定的執(zhí)法程序進(jìn)行執(zhí)法，他們的執(zhí)法過(guò)程卻會(huì)直接影響著行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，城管和行政相對(duì)人對(duì)于處罰金額討價(jià)還價(jià)，在

5、沒(méi)有相關(guān)法律文件包括行政處罰決定書(shū)情況下，城管就可以對(duì)行政相對(duì)人的私人財(cái)產(chǎn)亂罰亂扣，這些現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這表明城管在執(zhí)法過(guò)程中程序違法、人為剝奪當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)的權(quán)利具有隨意性，嚴(yán)重?fù)p害了我國(guó)城管的社會(huì)形象。我國(guó)許多城市對(duì)城管的執(zhí)法程序都有明確的規(guī)定，但在法制長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)建設(shè)的過(guò)程中，依然不能避免“重實(shí)體、輕程序”的問(wèn)題，表現(xiàn)為:缺乏嚴(yán)格規(guī)范程序意識(shí)，執(zhí)法程序立法不足。在整個(gè)行政執(zhí)法過(guò)程中，涉及到行政相對(duì)人權(quán)利和義務(wù)具體行政行為時(shí)，很多情況下沒(méi)有嚴(yán)格按照法定的程序執(zhí)法。除此之外，在已有的立法方面也存在不足。例如，《行政處罰

6、法》在處罰程序上有兩個(gè)缺陷:一是暫扣或沒(méi)收行政相對(duì)人的私人財(cái)產(chǎn)后，是否開(kāi)具清單沒(méi)有嚴(yán)格規(guī)定;二是對(duì)沒(méi)收的財(cái)物如何進(jìn)行處理，也沒(méi)有加以規(guī)定。［3］　　(三)執(zhí)法權(quán)力依據(jù)不明確　　城管的大部分執(zhí)法權(quán)力主要依據(jù)散落于地方性法規(guī)和行政規(guī)章之中的相關(guān)條文，且這些法規(guī)和規(guī)章的地位又遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于憲法和法律，而對(duì)于處在執(zhí)法最前沿的城管隊(duì)伍，其執(zhí)法依據(jù)顯然存在問(wèn)題。由于缺少一部相關(guān)的正式法律來(lái)約束其執(zhí)法行為，人們對(duì)城管人員執(zhí)法的權(quán)力來(lái)源不禁產(chǎn)生質(zhì)疑，尤其是相對(duì)集中的行政處罰權(quán)。城管相對(duì)集中的行政處罰權(quán)是依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法

7、》第十六條的規(guī)定，其授權(quán)由國(guó)務(wù)院或由國(guó)務(wù)院授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的處罰權(quán)。僅從條文字面意思上思考，并不能認(rèn)為國(guó)務(wù)院可以決定或授權(quán)其他部門(mén)來(lái)設(shè)立一個(gè)新的行政機(jī)關(guān)來(lái)集中行使行政處罰權(quán)。相對(duì)集中的行政處罰權(quán)理論上可以由一個(gè)新設(shè)的行政機(jī)關(guān)來(lái)行使，但依據(jù)《立法法》的法律解釋?zhuān)J(rèn)為該授權(quán)應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大常委會(huì)行使，而國(guó)務(wù)院對(duì)此進(jìn)行的合法性解釋尚值得懷疑。在這種執(zhí)法法律環(huán)境不完善的情況下，僅存的法律依據(jù)也是零散于各個(gè)法律中，缺少一部針對(duì)于城管執(zhí)法權(quán)力的法律。所以，要明確城管執(zhí)法權(quán)力的合法

8、性來(lái)源，制定一部相關(guān)的法律法規(guī)刻不容緩?！　?四)職權(quán)范圍不清　　行政法賦予行政主體行政權(quán)，旨在保護(hù)公共利益和維護(hù)社會(huì)秩序。從古至今，行政權(quán)力的易腐性、擴(kuò)張性和對(duì)個(gè)人權(quán)利的損害性，客觀上存在，也是不可否認(rèn)的事實(shí)。行政法明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力相關(guān)的范圍、程序和法律責(zé)任等，這樣既可以有效監(jiān)督行政主體，又可以避免和防止違法濫用行政權(quán)力。在規(guī)范行政主體執(zhí)法的法律職責(zé)的同時(shí)，也是在保護(hù)公民