國發(fā)19號文及銀監(jiān)發(fā)412號文解讀

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1、解讀國發(fā)19號文和財(cái)預(yù)412號文（根據(jù)財(cái)政部科學(xué)研究所趙全厚主任講稿整理）一、19號文和412號文的出臺背景地方政府債務(wù)是從1994年分稅制以來，地方政府資金來源不足而產(chǎn)生的。由于預(yù)算法對地方政府直接舉債有控制，由此各地成立了不少地方融資平臺公司。融資平臺公司對促進(jìn)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了重要作用，但近年來融資平臺公司舉債融資規(guī)模增長過快。加上歐洲債務(wù)危機(jī)，使得中央政府發(fā)現(xiàn)過度舉債的危害。地方政府債務(wù)到了不得不控的地步,19號文是萬般無奈的產(chǎn)物。19號文出臺目的是把政府性債務(wù)理順，把融資主體

2、管理有序，最終可能過渡到允許發(fā)行地方政府公債。目前19號文也有效期大概為2、3年，還有新的規(guī)定將要出來。如《公共債務(wù)法》《財(cái)政基本法》等可能要出臺。（一）地方政府投融資存在的問題1、城市投資建設(shè)公司運(yùn)作中存在的問題近年來，全國各地各種類型的城投公司建立，通過一部分城投公司當(dāng)年資金支出所進(jìn)行的分析如下：（1）70%-80%用于公益性城建項(xiàng)目投入，這部分是沒有盈利可言的（2）10-20%用于準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，這部分盈利能力不確定，象水廠、污水廠、垃圾處理廠等的建設(shè)項(xiàng)目、投資回收期很長；（3）8-10%用于支

3、付累積的貸款利息。2、土地儲備整理中心運(yùn)作中存在的問題ofwork,relationships,needandpossibility,putqualityfirst."Improvestructure",referspartycarefully".IsamustadheretotheindividualabsorptionTheprincipleofthedevelopmentofamatureone,andstrictlyperformintheadmissionprocedure,topreve

4、ntthePartymember11銀監(jiān)發(fā)［2006］54號文明確要求注重防范土地儲備貸款風(fēng)險，2006年12月財(cái)政部［2006］100號文更加明確規(guī)定土地出讓金收入全額納入地方預(yù)算管理，自此以后，地方財(cái)政在不斷加強(qiáng)土地收入的同時，也變成實(shí)際上對土地投融資行為。3、其它公共部門的投融資問題公路交通，投融資基本政策。截止2006年底，全國公路建設(shè)貸款總量已超過8000億，到2010年將突破1萬億元，屆時公路部門僅每年還款的利息將達(dá)到1000億元。情況與結(jié)論：2002年以來地方政府債務(wù)上升速度最為迅速的

5、時期，其主要原因是各地通過銀行打捆貸款。（二）地方債務(wù)規(guī)模統(tǒng)計(jì)根據(jù)網(wǎng)上數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國有3000個以上的各級政府投融資平臺，其中超過70%為縣區(qū)級平臺公司；2008年初負(fù)債總計(jì)1萬多億元，到2009年底，已迅速上升到5萬億元以上，其中絕大部分來自于銀行貸款。如此快速的信貸增長，不僅加大了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，同時對銀行業(yè)形成了顯著的經(jīng)營風(fēng)險壓力。但根據(jù)財(cái)政研究所統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（非公開數(shù)據(jù)），截止去年8月份，有8700個融資平臺，融資規(guī)模保守估計(jì)10萬億，最高15億元。而財(cái)政部預(yù)算司認(rèn)可的為7-8億元。地方

6、政府債最后承擔(dān)者是中央政府，現(xiàn)階段對于地方債務(wù)沒有公開的數(shù)據(jù)，需要先摸清楚債務(wù)的規(guī)模再公開。而財(cái)政部由于現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)方法的限制，也沒法準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)地方債務(wù)。將來擬推行電子版統(tǒng)計(jì)。例如：北京市區(qū)縣的融資平臺債務(wù)狀況：融資平臺公司債務(wù)391.26億元，財(cái)政收入209億元。（三）中國目前面臨的債務(wù)壓力聚焦中國的全部債務(wù)與GDP比較大概是140%ofwork,relationships,needandpossibility,putqualityfirst."Improvestructure",refersparty

7、carefully".IsamustadheretotheindividualabsorptionTheprincipleofthedevelopmentofamatureone,andstrictlyperformintheadmissionprocedure,topreventthePartymember11（1）國債目前積存6.2億元（2）金融不良資產(chǎn)，接近1.4萬億元。（3）社會保障欠賬2004年底達(dá)2.5萬億元（4）地方政府債務(wù)，省以下政府直接債務(wù)總額至少有5-10萬億元之多，如果考慮間接

8、或者擔(dān)保債務(wù)，幾乎與國債規(guī)模相當(dāng)。（四）19號文出臺的原因下半年經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)開始下滑，19號文出臺限制了地方政府融資，不利于推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但由于歐洲債務(wù)危機(jī)，使得中央政府發(fā)現(xiàn)了過度舉債的危害。因此迫切需要先限制地方舉債。由于出臺了《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2010〕13號，中央政府開放了石油、金融領(lǐng)域，鐵路、機(jī)場，可以引進(jìn)民間資本，此措施刺激了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快了19號文出臺。去年10月財(cái)政研究所根據(jù)一年的研究上交了《關(guān)于清理地方政府債務(wù)的通知