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1、推行政府投資項目總承包代建制的探索 黨的十六大和十六屆三中全會就深化經(jīng)濟(jì)體制改革，加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制做了明確的要求，推進(jìn)投資領(lǐng)域的體制、機(jī)制創(chuàng)新，將對加快政府職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，進(jìn)一步擴(kuò)大對外開放，保持國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。十六屆三中全會還針對政府投資管理體制中的監(jiān)督和約束問題，提出立法部門要對預(yù)算審查和監(jiān)督的要求?？梢?，推進(jìn)和深化投資體制改革是當(dāng)前的一項重要工作。 石景山區(qū)為全面貫徹中央的精神，進(jìn)一步規(guī)范政府投資項目的管理活動，堵塞管理漏洞，降低建設(shè)成本，提高工
2、作效率，徹底解決政府投資項目中“超投資、超工期、超標(biāo)準(zhǔn)”的“三超”問題，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》、《建設(shè)部房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程總承包招投標(biāo)管理辦法（征求意見稿）》和《北京市政府投資項目代建制管理辦法（試行）》的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本區(qū)政府投資建設(shè)項目的實際情況，對政府投資項目的管理模式進(jìn)行了“總承包代建制”的初步探索和嘗試。政府投資項目建設(shè)體制中存在的問題? 改革開放以來，盡管我國在政府建設(shè)項目管理方面進(jìn)行了很多探索，也出現(xiàn)了很多卓有成效的新型管理模式和管理方式，但從總體看，由于我國還處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期，市場經(jīng)濟(jì)
3、體制不盡完善，使得當(dāng)前政府投資項目建設(shè)管理體制方面仍然還存在著很多問題。這集中表現(xiàn)在：? 項目法人缺位或不完善。往往項目的使用單位就是建設(shè)單位，而建設(shè)資金都是通過計劃財政部門撥款來解決，因此建設(shè)單位缺乏對資金使用效益的責(zé)任，于是“規(guī)模大、標(biāo)準(zhǔn)高、小而全”就成為建設(shè)單位追求的目標(biāo)，因此造成投資規(guī)模不斷加大，從而失去了項目法人控制投資、降低成本的職能；另外，基建處、指揮部等非專業(yè)化機(jī)構(gòu)彼彼皆是，管理人員缺乏專業(yè)知識和經(jīng)驗，管理水平低，工程洽商“滿天飛”，“三超”現(xiàn)象嚴(yán)重。 各類政府投資項目缺乏規(guī)范的投資定額標(biāo)準(zhǔn)，無標(biāo)可依或有
4、標(biāo)不依，把關(guān)不嚴(yán)，行政干預(yù)過多，不斷地提高標(biāo)準(zhǔn)追加投資。? 前期工作不扎實，質(zhì)量不高，為后期建設(shè)留下隱患。? 建設(shè)單位無視工程建設(shè)承發(fā)包管理規(guī)定，擅自支解工程，隨意分包，削弱了總承包施工單位的地位，各類合同多如牛毛，相互制約摯肘，人為地造成了諸多混亂，使管理成本急劇增長，工期拖延，浪費嚴(yán)重。? 投資體制改革進(jìn)展緩慢，存在缺位或錯位情況，沒有抓住基本建設(shè)的主要矛盾，脫離了項目建設(shè)的客觀規(guī)律，甚至有時擾亂了基本建設(shè)程序。?石景山區(qū)政府投資項目實行總承包代建制的探索? 為了解決上述問題，在政府投資項目建設(shè)中，石景山區(qū)進(jìn)行了
5、“總承包代建制”的探索。針對基本建設(shè)程序中投資、建設(shè)、交付使用這三個環(huán)節(jié)中所存在的問題，我們認(rèn)為“三超”問題主要出在投資環(huán)節(jié)和建設(shè)環(huán)節(jié)上。? 控制投資環(huán)節(jié)的關(guān)鍵在于明確項目法人，并規(guī)范和約束項目法人行為。社會投資項目與政府投資項目，這兩類投資項目所追求的目標(biāo)是一致的，即“好、快、省、利”，但追求的利益目標(biāo)實質(zhì)是不同的，社會投資項目是以經(jīng)濟(jì)效益為利益目標(biāo)，政府投資項目是以社會效益為利益目標(biāo)。社會投資項目從投資、資產(chǎn)歸屬、使用經(jīng)營都是一個獨立的法人實體，責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一。因此，作為投資主體、資產(chǎn)主體、經(jīng)營使用主體的企業(yè)法人就是
6、該建設(shè)項目的項目法人。但是，政府投資項目從投資、資產(chǎn)歸屬、使用不是一個獨立的單位，有時是兩個或者三個不同的行政法人或事業(yè)法人，責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一。負(fù)責(zé)投資的計劃、財政部門根據(jù)職能所限，不可能管到建設(shè)的每一個環(huán)節(jié)，而使用部門只考慮使用規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)，投資靠撥款，不追求“省”，缺乏“資金責(zé)任”；國有資產(chǎn)管理部門只明確了管理已建成的國有資產(chǎn)的職責(zé)，無暇顧及新生成的國有資產(chǎn)。這就是“想管的管不到、想用的不著急、該管的不到位”，相互脫節(jié)，責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一。確切地說：使用單位作為項目法人存在著“錯位”問題，國有資產(chǎn)管理部門沒有介入存在著“缺位
7、”問題，管理部門不切實際、違反基本建設(shè)程序的干涉存在著“越位”問題。? 那么，如何將“錯位、越位”歸位，將“缺位”到位呢？對照社會投資項目來分析，就會清楚地發(fā)現(xiàn)，資本紐帶是關(guān)鍵，社會投資主體對自己所投資生成的資產(chǎn)要承擔(dān)全部的保值增值責(zé)任，并追求利益最大化。那么，政府投資所生成資產(chǎn)的保值增值責(zé)任由誰來承擔(dān)呢？只有國有資產(chǎn)的代表才能夠承擔(dān)，即國有資產(chǎn)管理、運(yùn)營機(jī)構(gòu)或投資機(jī)構(gòu)。? 綜上所述得出結(jié)論：? 政府投資所生成的必然是國有資產(chǎn)，而國有資產(chǎn)的代表如國資委、國有資產(chǎn)經(jīng)營公司或?qū)ｉT的國有資產(chǎn)投資機(jī)構(gòu)應(yīng)該是真正的政府投資項目的
8、項目法人（即代建人），它是真正代表政府履行投資、建設(shè)、交用職能的責(zé)任人，是責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一體?！ ≌顿Y項目的項目法人（即代建人）的產(chǎn)權(quán)地位、法律地位是任何非政府組織不能代表的，而其作為業(yè)主的建設(shè)行為中的一部分職能是可以委托社會中介咨詢、項目建設(shè)管理公司來受托承擔(dān)的。? 政府投資項目的
