淺析憲法對全國人大及其常委會立法權的控制

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1、淺析憲法對全國人大及其常委會立法權的控制　　一、憲政下的中央立法機關立法權來源只能是憲法　　什么是憲政?憲政是以憲法為依據(jù)，以保障人民權利為宗旨，以民主、法治為主要內(nèi)容和運作原則的政治制度。憲政的基本精神是建立有限政府，它要求政府的一切職權都必須有界限、不能無邊無際，而對公權力范圍的界定則是依靠憲法和法律。這種界定的方式主要是指由憲法和法律對政府的各項職權一一列舉，明確告訴政府只能行使憲法和法律所授予的權力。有學者曾對這種方式提出了批評，列舉式授權性規(guī)范體現(xiàn)了傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制統(tǒng)得過死的弊端，它與今天的改革形勢不可避免地發(fā)生沖突。因為改革

2、是摸著石頭過河，如何具體地授權，如何限定主體的活動范圍，是無法預知的。　　此外，市場經(jīng)濟也是一個不能完全為人們所認識和把握的對象，采用列舉式的授權性規(guī)范立法技術亦與之不相適應。不可否認，列舉式的法律規(guī)范本身有其不能克服的弊端，即無法覆蓋現(xiàn)在或?qū)砜赡艹霈F(xiàn)的所有情形。但是，并不能因為這點缺陷而否認其在維護憲政、保衛(wèi)法治方面所發(fā)揮的巨大作用，更不能僅憑這點缺陷而輕易地將其放棄。法治最大的敵人無疑是政府，所以憲政國家的首要任務就是控制政府的權力，而列舉式授權規(guī)范無疑是其中最為有效的一種手段。此外，將列舉式授權規(guī)范與計劃經(jīng)濟體制相聯(lián)系也是毫無依

3、據(jù)的。以美國為例，美國憲法誕生于1787年，當時的美國尚處于自由競爭的資本主義階段。然而，憲法仍舊清晰地通過列舉式授權規(guī)范將國會的十八項職權一一明示。所以，正如童之偉教授所言：用列舉的方式授予國家(政府)以權力的方式無可厚非，民主制度所需要的是權力受限制的政府，憲法的根本目的之一就是要明確劃定國家權力的界限，給它規(guī)定行使范圍和運行程序。法治要求政府只能在憲法和法律的授權范圍內(nèi)活動、政府行使職權必須要有憲法和法律的依據(jù)。相較于其它國家機關，法治原則對一國中央立法機關的職權來源控制得更加嚴格，它要求中央立法機關行使職權的依據(jù)只能來自于憲法(

4、包括憲法解釋、判例、慣例等憲法淵源)而不包括任何其它形式的法律、法規(guī)，理由是：在一國的權力體系中，立法權無疑是處于最高位置。因為，誰能夠?qū)α硪粋€人制定法律就必須在他之上?！　‰m然，立法主體已經(jīng)從早期的一元制轉(zhuǎn)化為如今的多元制，但無論立法主體如何擴大，代儀機關作為民意的代表是立法權的天然擁有者，而一國的中央立法機關作為全體社會成員的代表，無疑享有最高的立法權。由于中央立法機關擁有最高的立法權，如果不承認憲法是其權力來源的唯一依據(jù)，那么立法機關就可以通過自己制定法律的方式，合法地將憲法未授予的權力納入到自己的職權范圍內(nèi)而不必擔心受到任何其它

5、法律的拘束，這種自己為自己授權且不受限制的方式必然會導致權力擴張的無限化，違背了有限政府這一憲政精神。與之不同，其它國家機關并不享有最高立法權，也就不存在自己為自己授權而不受憲法以外的上位法拘束的可能性。既然中央立法機關的所有職權都只能來自憲法的授予，那么作為其中最重要的一項權力立法權的范圍也必然只能由憲法界定。如上所述，這種界定的方式主要是依靠憲法中的列舉式授權性規(guī)范來完成的，即通過憲法將中央立法機關能夠制定法律的所有事項一一列舉，在此基礎上，一些國家的憲法還特別列出了不能夠制定法律的事項、輔之有權機關作出的憲法解釋、判例和長期政治實

6、踐中形成的慣例等，構成了完整的中央立法機關的立法權限范圍。如美國憲法第一條第八項明確羅列了國會能夠制定法律的事項、第九項和修正案第一條列舉了禁止立法的事項，此外，通過憲法判例的方式，聯(lián)邦最高法院又擴大了國會的立法權限。法國1958年憲法第34條也以列舉的方式明確了議會的立法權范圍，同時，該條還規(guī)定對于憲法第34條未授予的事項法國議會不得進行立法。聯(lián)邦德國基本法也以極大地篇幅對聯(lián)邦議院能夠單獨制定及與州共同制定的法律事項進行了列舉，印度憲法更是不遺余力地明文規(guī)定了專屬于聯(lián)邦議會的97項立法權?！　《⑽覈鴳椃ê头蓪θ珖舜蠹俺Ｎ瘯⒎?/p>

7、來源的規(guī)制缺陷　　相形之下，我國憲法對中央立法機關的立法權范圍的界定過于原則化和模糊性，甚至有點形同虛設。憲法第62條對全國人大的立法權作出了如下規(guī)定：制定和修改刑事、民事、國家機構和其他的基本法律。憲法第67條對全國人大常委會的立法權界定更是簡單，制定和修改除應當有全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律。由于現(xiàn)行憲法并沒有采用列舉的方式將全國人大和常委會能夠立法的事項予以明示，所以對何謂基本法律、何謂基本法律以外的法律、它們的界限在哪里、那些事項可以制定法律或是基本法律、哪些事項屬于立法的禁區(qū)等一系列重要問題，憲法只能保持緘默。　　

8、不過，上述問題在XX年頒布的立法法中得到部分的解答。該法第8條以列舉的方式規(guī)定了全國人大及其常委會能夠制定法律的十大事項，包括制定有關國家主權的事項、制定各級代表大會、人民政府、法院、檢察院的產(chǎn)生、組織和職