淺析當(dāng)前土地市場存在的問題-成因、對策及審計(jì)建議

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1、淺析當(dāng)前土地市場存在的問題:成因、對策及審計(jì)建議“土地是財(cái)富之母，勞動(dòng)是財(cái)富之父”。作為一個(gè)發(fā)展中的人口大國，土地問題將始終是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中一個(gè)帶有全局性、戰(zhàn)略性的重大問題。去年底，我國實(shí)行了省以下土地垂直管理體制，從一個(gè)側(cè)面反映了作為發(fā)展中的人口大國和土地資源緊缺國家，在土地資源利用和管理上正面臨著一系列深層次的矛盾和沖突。土地市場管理兼有資源管理與資產(chǎn)管理的重任，不僅管理著最大的國有資產(chǎn)，還肩負(fù)著宏觀調(diào)控的重?fù)?dān)。因此土地政策的制定和執(zhí)行，不僅要有長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略目標(biāo)，更要有為子孫后代的生存著想的執(zhí)政理念?！　　皹访裰畼氛?，

2、民亦樂其樂；憂民之憂者，民亦憂其憂”。樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，具體到土地政策的制訂和執(zhí)行上，必須統(tǒng)籌兼顧，干在實(shí)處，走在前列。但是，各地在土地政策執(zhí)行和國土資金管理等方面，又做得如何呢？從近年審計(jì)調(diào)查結(jié)果來看，個(gè)別地方在土地市場建設(shè)及國有土地出讓、國土資金管理等方面還存在一些問題和不足，需要改進(jìn)和完善?！　∫弧?dāng)前土地市場存在的主要問題　　實(shí)行“預(yù)征地”。根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，省以下各級地方政府需征用集體土地必須報(bào)省級人民政府或國務(wù)院批準(zhǔn)。但個(gè)別地方為了加快土地供應(yīng)，滿足用地需求，存在少批多征和未批先征的問題。　　未經(jīng)批準(zhǔn)，自行

3、占地搞建設(shè)。根據(jù)規(guī)定，單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要占用土地的，必須依法提出申請。涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。但一些地方在未辦妥供地審批手續(xù)的情況下，同意開發(fā)商占地搞建設(shè)，存在邊報(bào)邊用和未批先用的問題。　　經(jīng)營性土地出讓存在“兩高兩低”和“量體裁衣”現(xiàn)象　　1.“兩高”即掛牌出讓宗地?cái)?shù)占整個(gè)公開出讓宗地?cái)?shù)比例高，掛牌出讓土地面積占整個(gè)公開出讓土地面積的比例高。掛牌出讓除了與招標(biāo)、拍賣出讓方式一樣具有公開、公平、公正的特點(diǎn)外，還有其獨(dú)特的可操作性和靈活性，使得掛牌出讓這種方式在各地被廣泛使用。但是，由于掛牌出

4、讓在制度設(shè)計(jì)上還不完善、在操作程序上還不嚴(yán)密，使得它的弊端在個(gè)別地方無節(jié)制地蔓延開來，成為腐敗的溫床。從審計(jì)調(diào)查結(jié)果不看，個(gè)別地方掛牌出讓的宗數(shù)、面積分別占公開出讓總數(shù)的五分之四?！　?.“兩低”即掛牌出讓經(jīng)營性土地平均地價(jià)低，成交價(jià)與底價(jià)增幅低。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，以掛牌方式出讓經(jīng)營性用地，即使在掛牌期限內(nèi)只有一個(gè)競買人，只要報(bào)價(jià)高于底價(jià)，并符合其他條件的，掛牌就可成交。雖然這種出讓方式增加了政府的可控性，但明顯削弱了市場的競爭性?！　?.“量體裁衣”。有的地方為了既達(dá)到定向出讓的目的，又不違反公開出讓的規(guī)定，在設(shè)置宗地用途、

5、規(guī)劃要求、競買資格等出讓條件時(shí)，為開發(fā)商“量體裁衣”。由于是量體裁衣，就使得其他人因“衣”不適，知難而退，或因不能滿足相關(guān)要求而無法取得競買資格?！　〉蛢r(jià)出讓國有土地　　由于受“撿到籃子都是菜”的習(xí)慣思維影響，個(gè)別地方為了完成招商引資任務(wù)，往往盡量滿足開發(fā)商的用地需求，并出臺“土地單價(jià)低于周邊地區(qū)”的優(yōu)惠政策，致使個(gè)別地方協(xié)議出讓土地單價(jià)低于基準(zhǔn)地價(jià)。　　土地儲備中心自身借款和對外擔(dān)保金額較大，存在一定的金融風(fēng)險(xiǎn)?！　〗⒊鞘型恋貎渲贫仁浅鞘型恋刂贫雀母锏囊粋€(gè)創(chuàng)新，通過征用、收購、置換等方式，將土地使用者手中分散的土地集

6、中起來，進(jìn)行土地整理和開發(fā)，在完成一系列前期開發(fā)整理工作后，變成可建設(shè)的“熟地”，類似于西方的“土地銀行”制度。但是，由于土地前期開發(fā)投入大，周轉(zhuǎn)慢，加上城市基礎(chǔ)建設(shè)資金緊張，致使部分土地儲備中心自身借款和對外擔(dān)保金額較大，僅憑自身的能力償還到期借款、承擔(dān)對外擔(dān)保連帶責(zé)任有一定困難，存在較大的金融風(fēng)險(xiǎn)?！　《?、原因分析　　存在上述問題的原因主要有以下幾個(gè)方面：　　執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究。自1999年1月1日《中華人民共和國土地管理法》實(shí)施以來，由于體制的原因，土地執(zhí)法難的問題仍沒有從根本上得到解決，國土資源部門在土地監(jiān)察中不同

7、程度存在著執(zhí)法不嚴(yán)的問題，以罰代法、補(bǔ)辦手續(xù)的現(xiàn)象也比較普遍。另一方面，個(gè)別開發(fā)商的違法占地行為得到了地方政府和職能部門的默許、寬容甚至支持。有的以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為名，招商引資為由，直接干預(yù)土地的審批、供應(yīng)和土地執(zhí)法，在土地政策上隨意變通，鼓勵(lì)投資商“先上車后買票”。加上外部監(jiān)督管理不到位，檢查驗(yàn)收走過場，造成違法用地現(xiàn)象屢禁不止，土地出讓金征收管理不規(guī)范的問題屢查屢犯?！　〉胤焦賳T的“政績”考核體系不夠全面。長期以來實(shí)行以GDP與財(cái)政收入增長作為衡量地方政府官員主要政績的做法，在一定程度上促使地方政府職能“越位”，行為“錯(cuò)位”

8、。一些地方政府由于不斷增長的財(cái)政壓力和不斷高漲的政績沖動(dòng)，需要以地生財(cái)，把土地看作改變城市形象的“錢袋子”，招商引資的“米袋子”。低價(jià)征地，高價(jià)出讓，拿土地來招商，已成為不少地方創(chuàng)造政績、增加財(cái)政收入的捷徑。因此，不全面的政績評價(jià)體系是土地市場不規(guī)范的內(nèi)在動(dòng)力。　　用地需求增長與土地緊縮的矛盾更加突出。