從經(jīng)濟(jì)政策到社會(huì)政策歷史性轉(zhuǎn)變

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1、從經(jīng)濟(jì)政策到社會(huì)政策的歷史性轉(zhuǎn)變香港中文大學(xué)政治與公共行政系王紹光從1978年開始到九十年代中期,可以說中國(guó)只有經(jīng)濟(jì)政策,沒有社會(huì)政策。在此期間,改革的指導(dǎo)思想是“效率優(yōu)先、兼顧公平”。說是“兼顧”,其實(shí)是不顧。為了追求效率或整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的最大化,不僅沒有兼顧公平,也沒有兼顧生態(tài)環(huán)境和國(guó)防建設(shè)。在八十年代,不僅政府忽略了公平問題,普通民眾對(duì)這個(gè)問題也不太重視。原因有三:·改革以前,存在著鐵飯碗和大鍋飯帶來的效率低下問題。提出“效率優(yōu)先,兼顧公平”與人們的經(jīng)驗(yàn)判斷不矛盾?!ぴ谡麄€(gè)八十年代,由于大幅度提高農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格和實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制,農(nóng)民的生產(chǎn)

2、積極性空前高漲,他們的收入水平也迅速上升。結(jié)果,城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距雙雙下滑?!ぶ钡骄攀甏酰袊?guó)的改革是種全贏游戲(win-wingame)。所有人都從改革受益,差別只是有些人受益多一點(diǎn),有些人受益少一點(diǎn)。在這種情況下,既便城市內(nèi)部、鄉(xiāng)村內(nèi)部和地區(qū)內(nèi)部的收入差距有所擴(kuò)大,只要差距不是過大,人們還可以接受。進(jìn)入九十年代,情況開始發(fā)生變化。如果說八十年代的改革還是全贏游戲的話,九十年代的改革越來越像一種“零和游戲”(Zero-sumgame17):亦即某些人受益是以其他人利益受損為代價(jià)的。到1992年,城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距已超過1978年的水平。此后,這

3、兩類差距更是急劇擴(kuò)大,尤其是東南沿海與中西部之間的地區(qū)差距大幅攀升,達(dá)到了前所未有的程度。與此同時(shí),城市內(nèi)部和農(nóng)村內(nèi)部社會(huì)各階層之間的收入差距快速拉開。到九十年代中期,中國(guó)的總體基尼系數(shù)應(yīng)已上升到0.45的高度。按照國(guó)際通行的標(biāo)準(zhǔn),已達(dá)到嚴(yán)重不平等的地步。更為嚴(yán)重的是,九十年代中期以后,正規(guī)部門(指國(guó)有單位和城鎮(zhèn)集體單位)就業(yè)人數(shù)大幅度下降。此前的1978~1995年間,中國(guó)正規(guī)部門職工人數(shù)一直呈上升態(tài)勢(shì),累計(jì)凈增就業(yè)人數(shù)4560萬(wàn)人。但此后趨向驟轉(zhuǎn):2004年全國(guó)國(guó)有單位在崗職工數(shù)比1995年減少了3908萬(wàn)人,下降了37.8%;城鎮(zhèn)集體單位減少了

4、2698萬(wàn)人,下降了76%。兩者合計(jì)減少6606萬(wàn)人,下降了47.5%。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局,《中國(guó)統(tǒng)計(jì)摘要,2005》,北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社,2005年,第44頁(yè)。在人類歷史上,也許還沒有過一個(gè)國(guó)家在如此短的時(shí)間里這么大規(guī)模地裁減正規(guī)部門的就業(yè)人口。隨著大量人員下崗失業(yè),城市貧困問題凸現(xiàn)出來。在農(nóng)村,九十年代后期糧食和其它各類農(nóng)產(chǎn)品都出現(xiàn)供過于求的情況?!肮荣v傷農(nóng)”,由此造成農(nóng)民收入總體增長(zhǎng)緩慢。在相當(dāng)多的地區(qū),農(nóng)民收入不是增長(zhǎng),而是下滑。與此同時(shí),長(zhǎng)期困擾中國(guó)農(nóng)村的“三亂”問題進(jìn)一步加劇,多如牛毛的苛捐雜稅壓得廣大中部農(nóng)村居民透不過氣來,激化了農(nóng)民與政府之

5、間的矛盾。以上問題是在中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的背景下出現(xiàn)的。從1979年到2005年二十六年間,中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)9%以上。這么大的經(jīng)濟(jì)體能連續(xù)這么多年保持高速增長(zhǎng),在人類歷史上還沒有過先例。2005年中國(guó)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值已經(jīng)達(dá)到182321億元,人均近14000元,大大超過了當(dāng)年鄧小平設(shè)定的人均八百美元的小康標(biāo)準(zhǔn)?!?005年我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值182321億元增長(zhǎng)9.9%”,新華網(wǎng),2006年1月25日。為什么在綜合國(guó)力大大增強(qiáng)的同時(shí),會(huì)出現(xiàn)如此嚴(yán)重的不平等問題呢?機(jī)械地堅(jiān)持“效率優(yōu)先”大概是一個(gè)重要原因。不錯(cuò),鄧小平曾鼓勵(lì)一部分地區(qū)、一部分人先富裕起

6、來。但他說得很清楚,“社會(huì)主義的目的就是要全國(guó)人民共同富裕,不是兩極分化。如果我們的政策導(dǎo)致兩極分化,我們就失敗了”?!多囆∑剿枷肽曜V》,北京:中央文獻(xiàn)出版社,第311頁(yè)。他還警告過,“如果搞兩極分化……民族矛盾、區(qū)域間矛盾、階級(jí)矛盾都會(huì)發(fā)展,相應(yīng)地中央和地方的矛盾也會(huì)發(fā)展,就可能出亂子”。同上,第453頁(yè)。到九十年代末期,出亂子的跡像越來越多。在這種大背景下,中國(guó)政府的政策導(dǎo)向出現(xiàn)松動(dòng),在堅(jiān)持“效率優(yōu)先”的同時(shí),開始花更大的氣力來“兼顧”公平。如果以前的17“兼顧”只是說說而已,這時(shí)的“兼顧”終于有了些實(shí)質(zhì)內(nèi)容。王紹光,“順應(yīng)民心的變化:從財(cái)政資金

7、流向中國(guó)政府近期的政策調(diào)整”,《戰(zhàn)略與管理》,2004年第2期。到2004年召開十六屆四中全會(huì)時(shí),執(zhí)政黨最終放棄了“效率優(yōu)先,兼顧公平”的提法。社會(huì)矛盾的凸現(xiàn)是出現(xiàn)社會(huì)政策的背景,它只能說明,社會(huì)政策遲早會(huì)出現(xiàn),但不能解釋為什么社會(huì)政策出現(xiàn)在新世紀(jì)之初。社會(huì)政策不是政府表表態(tài)就算數(shù)的,每項(xiàng)社會(huì)政策都需要雄厚的財(cái)政資金支撐。沒有財(cái)政資金支撐的社會(huì)政策不過是空中樓閣而已。另外,政治學(xué)里通常講政策的“慣性”,政策的“路徑依賴”。從經(jīng)濟(jì)政策到社會(huì)政策的歷史性跨越?jīng)Q不是幾個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人拍拍腦瓜就能完成的,它必然涉及政治體制方面的深刻變化。因此,為了理解這個(gè)歷史性的跨

8、越,我們需要考察中國(guó)政府的汲取能力與政策過程發(fā)生了什么樣的變化。汲取能力的加強(qiáng)在新世紀(jì)里,為什么中國(guó)政府開始

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