勸君慎言“聯(lián)邦制”

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1、勸君慎言“聯(lián)邦制”近來瀏覽海內(nèi)外網(wǎng)站、網(wǎng)刊、論壇，見“聯(lián)邦制”一詞成了討論憲政問題時出現(xiàn)頻率很高的名詞。我看過一份海外“民運”人士起草的“憲法”，公然把未來的中國稱為“中華聯(lián)邦共和國”。11月8日，居住在美國的伍凡先生演講“一中問題”，也赫然提出“先聯(lián)邦、后邦聯(lián)”的設想，作為他對未來國體的憧憬?！　≈袊鴩鴥?nèi)諸君在“憲政論衡”發(fā)表的文章中，也對“聯(lián)邦制”期許甚高。這給關(guān)注憲政話題的朋友們一種錯覺，好象中國現(xiàn)有的政治體制完成憲政轉(zhuǎn)型之后，必然會變成一個“聯(lián)邦制”的共和國（也有說“邦聯(lián)制”的）。其實，個中疑問極多。

2、近期寫歷史小說《袁世凱》，日夜檢閱史料，對清末預備立憲之后及民國初年兵制、財政、官制、政情頗多關(guān)注，對彼時地方自治與中央集權(quán)之關(guān)系思慮甚多。今不揣冒昧，擇其要點就教于諸君。清末地方自治與憲政無關(guān)　　咸豐、同治之際，洪揚作亂，捻軍滋擾，英法尋畔，終致內(nèi)亂外戰(zhàn)，延綿二十余年。八旗軍屢戰(zhàn)屢敗，以不足恃。清廷無奈，起用漢臣曾國藩募湘勇以抗太平軍，后又用李鴻章募淮兵平捻，及至內(nèi)亂蕩平，清軍主力及地方財政大權(quán)已落入督撫疆臣之手。中央與地方之權(quán)重權(quán)輕已經(jīng)倒置，雖經(jīng)朝廷刻意削藩、壓制，督撫坐大，已成不掉之勢，難以逆轉(zhuǎn)。洋務運

3、動興起，多是地方督撫親手操辦之功。采礦、鐵路、造船、造槍、航運、外貿(mào)、機器制造、新式學校、翻譯書刊、出洋留學，舉凡時下之“改革開放”之事，全是督撫所為。（感興趣者可讀容閎：《西學東漸記》，曾、李、張等人奏折。）　　至戊戌變法時，東南沿海、長江中下游及直隸一帶，地方工業(yè)、貿(mào)易、教育、經(jīng)濟已有相當規(guī)模，新式軍隊在袁世凱的組建訓練下，已成國軍精銳。京畿及外省駐軍，控制在北洋新軍手中?；I備立憲后各省出現(xiàn)的地方咨議局，主要成員俱為地方退職官吏、豪紳名士，與督撫互為表里，操縱地方，暗中與朝廷對抗。觀其用心、所為，皆為與朝

4、廷爭權(quán)爭利，維護地方利益，根本與民主共和之理念無干。在導致清帝遜位的“辛亥革命”中，督撫、他們手里的新軍及他們所代表的地方勢力起著從內(nèi)部瓦解朝廷的決定性作用?！　嶋H上，在辛亥起事前十一年，大權(quán)在握的督撫們已經(jīng)不露聲色地與清廷分庭抗禮，庚子年的“東南互?！?，把暗中的分離傾向變成了公開的獨立，在法理上，清廷已經(jīng)失去了對地方的控制權(quán)，垮臺只是早晚的事。地方勢力的興起與他們擺脫朝廷控制的能力逐漸增強，成了晚清政治的一大特色，它奠定了清末憲政預案中地方自治的民意基礎和民初的各省自治運動。地方勢力與中央政府互斗　　武昌

5、首義，各省督撫紛紛通電獨立，清帝在各省一片獨立聲中黯然遜位。革命黨人請漂泊海外的孫中山回國組織臨時政府。1912年元旦，中華民國臨時政府在南京成立，孫中山任臨時大總統(tǒng)。南京國民政府由各省實力派要員或由他們擁戴的士紳組成，兵權(quán)在省，立法與財政權(quán)在省。孫中山在南京建立的臨時政府，窘迫不堪，連辦公費用都沒有。國家的政治重心在省一級，財政大權(quán)亦在省一級。中央政府無兵無錢，只有招牌，此時的中華民國，實際上是一個分裂成十幾個獨立王國的徒有虛名的國家。北方省份，多數(shù)還在袁世凱勢力的控制下。　　南北議和，孫中山讓位，袁世凱任

6、中華民國臨時大總統(tǒng)，實乃不得已而為，可見當時能控制國家者是袁而不是孫。袁上任不久，便開始籌劃先從財政入手，實行分稅制，把各省的主要稅種、財政收入收歸中央，繼而下令嚴禁各省向外國銀行借款，此舉基本上沒收了各省的財權(quán)。接著又開始削督、廢省、收兵權(quán)，企圖一舉消滅地方自治勢力，集權(quán)中央。十幾年后，北伐勝利，南京政府取代北京政府后，蔣介石急于統(tǒng)一，集權(quán)中央，其作法與袁別無二致。但國民黨在與袁世凱的斗爭中也和各省督軍一樣，曾打起過地方自治的旗幟。近讀國民黨黨史資料及重要領(lǐng)袖民初時的言論，可以發(fā)現(xiàn)：國民黨在與北洋軍閥斗爭時

7、，多倡地方自治主張；一俟推翻北洋政府之后，態(tài)度隨轉(zhuǎn)曖昧，中央政府對地方強勢領(lǐng)袖如閻、李、馮、張的自治、分離傾向嚴厲打擊，絕不手軟。直到南京國民政府退踞臺灣，大陸各省各縣也未實行過一天嚴格意義上的“自治”。　　1949年以后，大陸的中央政府與地方政府的關(guān)系，諸君身臨其境，無須贅言。行省制度難以轉(zhuǎn)型　　自元朝初年施行行省制度，至今已有近八百年歷史。行省制度本是中央集權(quán)制產(chǎn)物，它是元代以前歷朝地方行政制度的變種，只是更方便于集權(quán)中央。至清代，行省制度已趨完善。民國以來，行省除稍作調(diào)整外，基本框架猶存。1949年中華

8、人民共和國成立，亦采用行省、民族自治區(qū)、直轄市制度。1997、1999年后，又有香港特區(qū)、澳門特區(qū)制度。建國53年，省份迭變，略有增減，各省地界由中央政府隨意調(diào)整?！　墓僦浦v，省級黨政官員、地方駐軍首長全由中央委任。從財政上講，雖然近年實行分稅制，但主要稅種和大部分稅額依然控制在中央政府，地方財政收入如無中央財政轉(zhuǎn)移支付予以調(diào)節(jié)、彌補，斷難維持。從金融體制上講，中國人民銀行和政府四家專業(yè)銀行控制著