公共行政的管理主義――反思與批判

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1、公共行政的管理主義一一反思與批判(內(nèi)容摘要)公共行政的管理主義是20世紀(jì)70年代后在特定背景下發(fā)展起來(lái)并產(chǎn)生廣泛影響的政府治理理論以及運(yùn)動(dòng)。它為政府管理與改革以及公共行政研究提供了不同的視野。管理主義存在著許多值得反思與批判的缺陷:基本價(jià)值的偏頗；對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的迷信；公私管理的混淆；不當(dāng)?shù)念櫩碗[喻等。21世紀(jì)公共行政的重建需要關(guān)注公共行政的公共性，關(guān)注政府與社會(huì)、市場(chǎng)、公民的互動(dòng)，不可陷入偏狹的陷阱。〔關(guān)鍵詞)公共行政管理主義反思性批判導(dǎo)言自1980年代以來(lái)，公共管理已成為各國(guó)政府再造的理論基石和實(shí)踐指南。正如學(xué)者羅森布魯

2、姆所言，由政府再造所促發(fā)的新公共管理運(yùn)動(dòng)，其理論及實(shí)務(wù)均已展現(xiàn)其獨(dú)特之處，成為與傳統(tǒng)管理途徑、政治途徑以及法律途徑并駕齊驅(qū)的新研宄途徑。(Rosenbloom,1998,)同時(shí)亦對(duì)公共行政學(xué)之發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響。依學(xué)者哈貝馬斯的分類，科學(xué)認(rèn)知包括三種旨趣，即經(jīng)驗(yàn)一分析性科學(xué)(empiricalanalyticalscience)、歷史一論釋性科學(xué)(historical-hermeneutical)以及批判取向的科學(xué)(criticallyorientedscience)。本文的旨趣在于分析新公共管理作為一種理論主張以及實(shí)

3、踐的內(nèi)涵，探討其出現(xiàn)的環(huán)境系絡(luò)(context)，進(jìn)而進(jìn)行批判性反思。二、公共行政管理主義之內(nèi)涵從1980年代以后，在西方大部分發(fā)達(dá)國(guó)家，均出現(xiàn)了大規(guī)模的政府再造運(yùn)動(dòng)，這一運(yùn)動(dòng)被冠以不同的稱號(hào)，如管理主義(managerialism)、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共管理(market-basedPublicadministration)、企業(yè)型政府(entrepreneurialgovernment)，甚至具有政治理念色彩的名稱，如新右派(NewRight)(Gray,1993)、新治理(NewGovernanee)，盡管名稱各異，

4、但基本上卻描述著相同的現(xiàn)象，即傳統(tǒng)官僚體制已經(jīng)被新型態(tài)的以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的治理模式所取代，并認(rèn)為公共部門正浮現(xiàn)出新的典范(NewParadigm)(Owen,1998，)。那么，這種公部門的管理主義或新公共管理包含什么樣的內(nèi)涵呢？依據(jù)OECD(經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織)所作的界定，西方國(guó)家所展現(xiàn)的政府改革的共同內(nèi)涵，包括以下幾個(gè)方面：(1)企業(yè)管理技術(shù)的采用;(2)服務(wù)以及顧客導(dǎo)向的強(qiáng)化;(3)公共行政體系內(nèi)的市場(chǎng)機(jī)制以及競(jìng)爭(zhēng)功能的引入(OECD,1990,1993,1995)。學(xué)者拉森和斯圖亞特(RonsonStewart,19

5、94,P14-15)認(rèn)為，它包括：(1)視人民為顧客，并強(qiáng)調(diào)顧客的價(jià)值；(2)創(chuàng)造市場(chǎng)或準(zhǔn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；(3)擴(kuò)大個(gè)人以及私部門自理的范圍；(4)購(gòu)買者的角色須從供給者的角色中分離出來(lái)；(5)契約或半契約配置的增加；(6)由市場(chǎng)來(lái)測(cè)定績(jī)效目標(biāo)；(7)彈性工資。學(xué)者胡德(Hood,1991)特別歸納出其七項(xiàng)要點(diǎn)，認(rèn)為新公共管理的特質(zhì)為：(1)在公部門之中放手給專業(yè)管理，這表示讓管理者自己管理；(2)目標(biāo)必須明確，績(jī)效必須能夠加以測(cè)量；(3)特別強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出控制，重視實(shí)際的成果甚于重視程序；(4)走向分解的轉(zhuǎn)變。分解(disa

6、ggregation)的意思是透過(guò)小型政策領(lǐng)域的機(jī)關(guān)設(shè)立，而將大規(guī)模的部會(huì)分割開(kāi)來(lái)；(5)轉(zhuǎn)變?yōu)楦蟮母?jìng)爭(zhēng)性；(6)重視私部門型態(tài)的管理行為；(7)資源運(yùn)用上的克制與節(jié)約。從理論和實(shí)務(wù)兩個(gè)方面來(lái)看，公共行政中的管理主義包括以下幾個(gè)方面的基本主張：第一，公共行政研究的焦點(diǎn)在于結(jié)果而非運(yùn)作的過(guò)程；第二，為了實(shí)際結(jié)果，公共行政應(yīng)妥善運(yùn)用各種市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以提供更佳的產(chǎn)品或服務(wù)，同時(shí)在市場(chǎng)機(jī)制下，政府各機(jī)關(guān)一方面應(yīng)如同企業(yè)般從供給者與需求的互動(dòng)過(guò)程中取得經(jīng)費(fèi)，另一方面也要與其它組織進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)；第三，配合市場(chǎng)導(dǎo)向和市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)作，公

7、共行政也應(yīng)強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向(CustomerDriven)的觀念；第四，政府應(yīng)該扮演"導(dǎo)航者"的角色，政府的主要職責(zé)應(yīng)定位于確保各項(xiàng)公共服務(wù)與公共財(cái)貨均可被順利提供，但卻不必要自己動(dòng)手處理；第五，政府應(yīng)推動(dòng)法規(guī)松綁的工作，今日的公共管理應(yīng)改變過(guò)去唯法則是向的觀念，更重視市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、顧客需求以及成果的達(dá)成；第六，公共部門的工作人員應(yīng)授予權(quán)能(empowered)以充分發(fā)揮創(chuàng)意并投入工作；第七，公共行政的文化應(yīng)盡可能朝彈性的、創(chuàng)新的、問(wèn)題解決、具有企業(yè)家精神的方向發(fā)展。三、公共行政管理主義的歷史背景在分析管理主義的起源與發(fā)展時(shí)，學(xué)

8、者波利特(Pollitt,1990)曾指出，管理主義的核心思想，根本是一種政治人物所信仰的意識(shí)形態(tài)，因配合社會(huì)與經(jīng)濟(jì)情境的改變，最后成為社會(huì)所接受的觀點(diǎn)，并因此在實(shí)踐中予以推動(dòng)。的確，導(dǎo)致管理主義興起，是多種因素所構(gòu)成的，具體分析，以下幾個(gè)方面的因素至為重要：1、政府規(guī)模的擴(kuò)大和政府角色的膨脹以及社會(huì)對(duì)政府之不滿第二