論征收中“公共利益”界定的程序機(jī)制

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1、論征收中“公共利益”界定的程序機(jī)制關(guān)鍵詞：公共利益界定主體程序機(jī)制內(nèi)容提要：公益征收中“公共利益”的界定需要一種程序機(jī)制。程序論公共利益理論具有悠久的歷史傳統(tǒng)。公共利益界定的程序設(shè)計，首先要解決的是界定的主體問題，其次才涉及到具體程序機(jī)制的設(shè)計。公共利益之界定主體的選擇是一個憲法分權(quán)問題，須由立法、行政、司法機(jī)關(guān)通力協(xié)作。我國公益征收法上公共利益界定的具體程序機(jī)制設(shè)計，必須解決好三個問題：一是把公共利益調(diào)查與審查作為征收決定做出前的一個獨(dú)立程序階段；二是把“民主商談”確立為公益界定必須遵守的實(shí)質(zhì)性程序原則；三是把“公共利益聽證”確立為公益界定中必須遵循的一個程序環(huán)節(jié)。

2、就如何界定公共利益和選擇公共利益的立法模式，在我國《物權(quán)法》的制定過程中曾一度成為爭論的焦點(diǎn)之一。筆者曾撰文提出了公共利益界定的六條實(shí)體性標(biāo)準(zhǔn)，即“受益人的不特定性和多數(shù)性標(biāo)準(zhǔn)”、“征收目的實(shí)現(xiàn)上的必要性標(biāo)準(zhǔn)”、“征收前后財產(chǎn)利用上的效益性標(biāo)準(zhǔn)”、“公眾的直接受益性和實(shí)質(zhì)受益性標(biāo)準(zhǔn)”、“被征收財產(chǎn)的位置依賴或壟斷性標(biāo)準(zhǔn)”、“征收利益的確定性標(biāo)準(zhǔn)”等。［1］論征收中“公共利益”界定的程序機(jī)制關(guān)鍵詞：公共利益界定主體程序機(jī)制內(nèi)容提要：公益征收中“公共利益”的界定需要一種程序機(jī)制。程序論公共利益理論具有悠久的歷史傳統(tǒng)。公共利益界定的程序設(shè)計，首先要解決的是界定的主體問題，其

3、次才涉及到具體程序機(jī)制的設(shè)計。公共利益之界定主體的選擇是一個憲法分權(quán)問題，須由立法、行政、司法機(jī)關(guān)通力協(xié)作。我國公益征收法上公共利益界定的具體程序機(jī)制設(shè)計，必須解決好三個問題：一是把公共利益調(diào)查與審查作為征收決定做出前的一個獨(dú)立程序階段；二是把“民主商談”確立為公益界定必須遵守的實(shí)質(zhì)性程序原則；三是把“公共利益聽證”確立為公益界定中必須遵循的一個程序環(huán)節(jié)。就如何界定公共利益和選擇公共利益的立法模式，在我國《物權(quán)法》的制定過程中曾一度成為爭論的焦點(diǎn)之一。筆者曾撰文提出了公共利益界定的六條實(shí)體性標(biāo)準(zhǔn)，即“受益人的不特定性和多數(shù)性標(biāo)準(zhǔn)”、“征收目的實(shí)現(xiàn)上的必要性標(biāo)準(zhǔn)”、“征

4、收前后財產(chǎn)利用上的效益性標(biāo)準(zhǔn)”、“公眾的直接受益性和實(shí)質(zhì)受益性標(biāo)準(zhǔn)”、“被征收財產(chǎn)的位置依賴或壟斷性標(biāo)準(zhǔn)”、“征收利益的確定性標(biāo)準(zhǔn)”等。［1］此外還曾提出了征收立法在公共利益的界定上，應(yīng)采“列舉+概括”的折衷立法模式。［2］n年1月19日，國務(wù)院法制辦向社會公布的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（征求意見稿）》，于第3條“公共利益”條款就明確采取了“列舉+概括”的折衷立法模式。但是，無論怎樣詳明的標(biāo)準(zhǔn)體系，畢竟都是抽象的，因而不可能自然而然地導(dǎo)出何為公共利益；同樣地，無論如何冗長的列舉，都不可能窮盡公共利益的類型和社會事業(yè)。因此，對公共利益的形成與控制，還必須提供一種正

5、當(dāng)合理的、具有可操作性的程序性機(jī)制。程序雖不能絕對地保障結(jié)果的正當(dāng)，但程序卻是唯一能令人信服的一種“看得見的公正”。有鑒于此，本文試就公共利益界定的程序機(jī)制作一初步的探討。一、程序論公共利益理論的傳統(tǒng)認(rèn)為“公共利益”是一個程序性概念的觀念，始于美國建國時期聯(lián)邦黨人的公共利益觀。聯(lián)邦黨人立論的觀念基礎(chǔ)是：公共利益不在個人利益之上，政府官員也不是有德性的行政人。在他們看來，所謂的道德自律、靈魂自覺是“圣人”的美德，而在現(xiàn)實(shí)中，無論是統(tǒng)治者還是被統(tǒng)治者都并非圣人，因?yàn)椋骸叭绻硕际翘焓?，就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何外來的或內(nèi)在的控制了”。［3］

6、不管是大總統(tǒng)還是小市民，都是“凡人”，利益是他們行為的第一驅(qū)動力；權(quán)力制衡的實(shí)質(zhì)和關(guān)鍵是利益的制衡。只有當(dāng)權(quán)力得以有效制約，作為個體利益之綜合表象的公共利益才不至于被那些并非圣人的公職人員所侵蝕。因此，對于聯(lián)邦黨人來說，公共利益是具有可操作性和現(xiàn)實(shí)性的，公共利益是一種程序性設(shè)計而非共和精神或品性。[4]美國聯(lián)邦黨人所開拓的程序論公共利益理論為后世的利益集團(tuán)多元主義和公共選擇理論所繼承。但這兩種理論都未能給出一種建構(gòu)性的、可操作的程序機(jī)制，而只是向人們揭示了公共利益形成中悲觀的一面。利益集團(tuán)多元主義試圖用利益集團(tuán)間沖突后形成的妥協(xié)取代開明的和蘊(yùn)涵公共精神的政策，用利益相

7、關(guān)者之間的妥協(xié)與共識作為公共利益的現(xiàn)實(shí)形式，從而使公共利益客觀化、可操作化。但該理論所提出的公共利益形成機(jī)制最終將沿著“馬太效應(yīng)”的路線前進(jìn)，即：強(qiáng)者更強(qiáng)，弱者更弱；窮者更窮，富者愈富。那些弱勢群體或基本上處于分散、難以聚合狀態(tài)的民眾的利益，注定要被這種公共利益的游戲規(guī)則淘汰出局。因此，利益集團(tuán)多元主義的程序式公共利益模式，只能導(dǎo)向虛假的公共利益。公共選擇理論在一些基本立場上與利益集團(tuán)多元主義是一致的，但其往往表現(xiàn)的更為極端。如公共選擇理論認(rèn)為，傳統(tǒng)的共同體利益觀念只是一種浪漫主義的烏托邦，每個人都是經(jīng)濟(jì)人、市場人，從商人到政治家，無不如此。公共利益