中美行政立法程序的對比及啟示

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1、中美行政立法程序的對比及啟示［摘要］與美國相比，我國行政立法程序存在著公開性和參與性不強(qiáng)、立法程序單一、利益表達(dá)程序虛化、立法聽證形式化等諸多問題。為了規(guī)制行政立法，使行政立法體現(xiàn)主流民意，同時讓弱勢和少數(shù)群體的聲音能夠得以表達(dá)，必須使我國的行政立法程序體現(xiàn)程序公開、公民參與、利益多元的原則。結(jié)合中國情況借鑒美國行政立法程序與理念乃是解決這些問題的重要進(jìn)路。［關(guān)鍵詞］行政立法；程序；立法聽證［中圖分類號］D971.2D922.1［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A［文章編號］1671-6639(2011)03-0025-06現(xiàn)代國家的行政機(jī)關(guān)大都突破了傳統(tǒng)的三權(quán)分立的格局，擁有行政、立法和司法三種職能，其中行

2、政機(jī)關(guān)的立法職能對公民生活的影響極其廣泛和深入，但同時又存在民意基礎(chǔ)較低、無可避免的膨脹趨勢等問題。因此，對行政立法進(jìn)行制約，使行政立法能夠體現(xiàn)各方利益特別是弱勢群體、少數(shù)群體的訴求，是理論界和實踐領(lǐng)域長期探索的問題。美國通過對行政立法程序的控制達(dá)至此目標(biāo)的做法值得我們關(guān)注。下面就通過中美行政立法程序的對比來揭示我國行政立法程序上的問題以及美國行政立法程序?qū)ξ覈膯⑹?。一、中美行政立法程序種類之對比1946年以前，美國聯(lián)邦政府制定法規(guī)的程序散見于授權(quán)制定法規(guī)的各個法律之中，沒有統(tǒng)一的規(guī)定。行政機(jī)關(guān)在制定法規(guī)的程序上享有很大的自由裁量權(quán)，只要不違反憲法上的正當(dāng)法律程序要求就行。1946年的聯(lián)

3、邦行政程序法統(tǒng)一了行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)的程序。這個法律適用的范圍很廣，在其他法律沒有特別規(guī)定時此法均具有約束力?，F(xiàn)在美國制定法規(guī)的程序主要有五種：非正式程序、正式程序、例外程序、混合程序、協(xié)商程序。非正式程序是制定法規(guī)普遍適用的程序；正式程序在法律有特別規(guī)定時才適用，這一程序比較嚴(yán)格：例外程序是指某些類法規(guī)的制定可以不適用非正式程序的全部環(huán)節(jié)或某些環(huán)節(jié)，是比較簡易的程序：混合程序則是非正式程序和正式程序的結(jié)合。在公眾意見表達(dá)過程中同時采用書面表達(dá)、口頭表達(dá)和有限度的口頭辯論等各種方式；協(xié)商程序主要是指法規(guī)草案由利害關(guān)系人、利益集團(tuán)和行政機(jī)關(guān)協(xié)商形成。這里主要介紹非正式程序、正式程序和協(xié)商程序。

4、(一)非正式程序美國聯(lián)邦絕大部分法規(guī)是根據(jù)行政程序法第553節(jié)所規(guī)定的非正式程序制定的，在其他法律以及第553節(jié)沒有規(guī)定其他程序或例外程序時，一切法規(guī)都按非正式程序制定。這個程序包括通告、評論和最終法規(guī)的公布等幾個環(huán)節(jié)，其中最主要的環(huán)節(jié)是通告和評論，所以一般稱這種程序為通告和評論程序。第一個環(huán)節(jié)：通告。除法律規(guī)定的例外情況和緊急情況外，行政機(jī)關(guān)必須把他所建議制定的法規(guī)草案或其主要內(nèi)容在聯(lián)邦登記上公布，供公眾了解和評論。應(yīng)當(dāng)通告而沒有通告所制定的法規(guī)，由于程序上的嚴(yán)重缺陷，不能生效。通告必須公布在聯(lián)邦登記上，除非適用于特定事項的法規(guī)，受法規(guī)影響的人已經(jīng)指明并已個別通知，或根據(jù)法律規(guī)定實際上已

5、經(jīng)通知時例外。通告的內(nèi)容包括：(1)制定建議中的法規(guī)的公開程序的時間、地點和性質(zhì);(2)制定建議中的法規(guī)的法律依據(jù)；(3)建議中法規(guī)的條款或主要內(nèi)容，或者說明建議中法規(guī)所涉及的對象和問題。法律不要求在通告中對法規(guī)草案的條文進(jìn)行解釋。行政機(jī)關(guān)在通告時往往自動附帶一個解釋性的序言，幫助公眾了解和評論。通告的內(nèi)容雖然不必包括全部建議的條款，但如果不包括建議中法規(guī)的主要內(nèi)容時，必須補(bǔ)充通告，否則這種通告無效，由此而制定的法規(guī)也無效。第二個環(huán)節(jié)：評論。評論是非正式程序中公眾或利害關(guān)系人對已經(jīng)公布的建議法規(guī)表示意見的正式渠道，是公眾參與制定法規(guī)的權(quán)利。除法律規(guī)定的例外情況外，評論是非正式程序中必不可少

6、的環(huán)節(jié)。在評論程序中，公眾提供意見的方式由行政機(jī)關(guān)決定，可以采取接收書面意見、書面材料的方式，可以允許口頭提供意見，也可以采取非正式的磋商、會議、咨詢和其他可以供公眾表達(dá)意見的方式。法律不要求在非正式程序中采取口頭聽證、口頭辯論等提供意見方式，書面評論是非正式程序中公眾參與的主要方式。行政機(jī)關(guān)在制定法規(guī)時雖然必須考慮公眾所提意見，但是完全不受公眾所提意見的限制，行政機(jī)關(guān)可以自由地根據(jù)有關(guān)的材料以及自己的經(jīng)驗和知識制定法規(guī)。第三個環(huán)節(jié)：公布最終法規(guī)。最終法規(guī)是行政機(jī)關(guān)經(jīng)過評論以后制定的規(guī)則。必須在聯(lián)邦登記上公布才能成為正式法規(guī)。公布最終法規(guī)是非正式程序的最后環(huán)節(jié)，聯(lián)邦行政程序法要求在最終公布

7、的法規(guī)中必須包括一個序言，簡單說明制定法規(guī)的根據(jù)和目的。這種說明不是對制定法規(guī)的事實問題和法律問題作出裁決和結(jié)論，毋須包括評論中提出的全部事實和意見，但必須指出法規(guī)所執(zhí)行的主要政策以及行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)的主要根據(jù)和理由。序言是行政機(jī)關(guān)對法規(guī)的解釋，對行政機(jī)關(guān)本身具有約束力，可以作為法院審查法規(guī)的根據(jù)。如果行政機(jī)關(guān)在序言中沒有指出制定法規(guī)的適當(dāng)根據(jù)，法院可以認(rèn)為制定法規(guī)的程序不合法。最終法規(guī)不必和建議的法規(guī)完全相同。但必須是