反思與重構我國行政訴訟被告認定規(guī)則

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1、反思與重構我國行政訴訟被告認定規(guī)則　　1990年10月1日起實施的《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)確立了行政訴訟制度。1998年頒布實施的最高人民法院《關于執(zhí)行<行政訴訟法>若干問題的解釋》(以下簡稱《行訴解釋》)進一步完善了我國行政訴訟法制度，標志著我國逐漸將國家的部分行政行為納入司法審查體系中。20多年以來，行政法領域法律制度的構建取得長足進步，人民群眾在行政法中的權益受到侵害時能夠得到司法救助，公民權利得到進一步的保障，社會主義法治觀念更加深入人心。隨著社會的發(fā)展，行政訴訟法律制度的一些弊端也逐步突顯，最為突出的就

2、是行政訴訟被告資格認定的問題，其認定規(guī)則設計的科學性不斷遭受質疑，司法實踐中對行政訴訟被告資格的認定也較為復雜。我國的行政訴訟被告確認規(guī)則以行政主體理論為依托，與行政訴訟被告對應的是行政主體。社會進步的同時，行政主體也呈多樣化發(fā)展，不斷出現(xiàn)各種行使公共權力的組織，而行政訴訟制度中強調具有行政主體資格是成為行政訴訟被告的必備條件，即要么是行政機關，要么是得到法律、法規(guī)授權的組織。如此一來就排除了部分公共行政組織成為被告的可能，其后果是行政相對人無法將這些組織不當行使公共權力的行為訴至法院，人民權利的保障遭遇瓶頸。筆者認為有必要重新認識我國行政訴訟被告確認規(guī)

3、則，有效解決理論和實務界中存在的疑惑，構建新的行政訴訟被告認定規(guī)則?！　∫弧⒑螢樾姓V訟被告　　在我國，公權力一方獨大的局面往往導致的是行政公權力有意無意地侵害了行政相對人的合法權力，在行政相對人合法權益受到不法侵害時，行政救濟作為保護行政相對人合法權益的最后屏障發(fā)揮著巨大的作用，通常情況下行政相對人會選擇最直接最有效的方式通過行政訴訟對自己的合法權益予以救濟。在行政訴訟中，行政相對人對某一具體行政行為不服時，需要在龐雜的行政組織系統(tǒng)中確立某一行政組織作為行政訴訟的被告是整個訴訟程序能否繼續(xù)進行的前提。任何訴訟中的原、被告都不可或缺，如果無法確定行政訴訟

4、被告，原告的訴訟請求在形式上就無法得到法院的支持，因此，在我國現(xiàn)行的行政訴訟制度中最為復雜也最為重要的問題之一就是如何確認行政訴訟被告。本文囿于篇幅，并未深入展開對行政主體理論的論述，僅以該理論為基點探討行政訴訟被告制度的問題?！　?一)我國的適格行政訴訟被告分析　　行政訴訟程序中缺少任何一方當事人都無法正常啟動行政訴訟程序。日本有學者認為，當事人適格應當是具備法律規(guī)定能夠參加訴訟程序的一種資格。也就是說，符合法定條件的即為適格，反之則不適格。法院對于被告不適格，通常的做法是建議原告重新起訴確定正確的被告，或者直接作出駁回起訴的決定。我國對行政訴訟被告下

5、的定義是：作出的具體行政行為侵犯了行政相對人在法律層面上賦予的合法權益，在行政相對人向法院提出告訴后，被通知參與應訴的具有行政權力的機關或得到我國相關法律法規(guī)明文規(guī)定授權行使行政權力的組織。我國對行政訴訟被告資格的認定可以參見相關學者的觀點。簡單來說，我國對被告資格的確認往往與行政主體資格聯(lián)系在一起，密不可分?！　?二)我國行政訴訟被告的確認規(guī)則　　我國《行政訴訟法》和《行訴解釋》采用了總結式和列舉式的方式規(guī)定了成為行政訴訟被告的條件?！缎姓V訟法》第二十五條規(guī)定最初作為具體行政行為的行政機關為被告，以及經過復議而被列入被告的范圍。并且從《行訴解釋》的相

6、關規(guī)定來看，行政機關或者法律、法規(guī)授權的組織理應是行政訴訟的被告，而行政機構和組織在得到法律、法規(guī)或者規(guī)章授權后，亦可以成為行政訴訟被告。根據(jù)《行政訴訟法》，具備三個條件即為法律上的行政訴訟被告：1.有法律意義上的行政主體資格(具有獨立的財產、具有獨立承擔法律責任的能力);2.原告的合法權益因具體行政行為的實施而受到侵害;3.作為司法機關的人民法院根據(jù)法律規(guī)定向其發(fā)出應訴通知。具體來說，我國確認行政訴訟被告主要有兩個規(guī)則：1.具體行政行為的實施者才能是行政訴訟法上的被告;2.具體行政行為的實施者同時還必須是行政主體。即是說，我國在行政主體理論支持下確立的

7、行政訴訟被告資格導致的問題是某一主體做出一個具體行政行為在法律上未必就是適格的行政訴訟被告，而未做出具體行政行為的主體，在某些條件下卻又能夠成為適格的行政訴訟被告。　　二、行政主體與行政訴訟被告應是何關系　　(一)我國行政主體與行政訴訟被告關系　　1990年的《行政訴訟法》在頒布伊始就面臨如何設定行政訴訟被告的難題，面對這一個新鮮事物，當時無論理論界還是實務界比較茫然。在發(fā)展過程中，行政訴訟被告制度以行政主體的角度進行切入，學術界慢慢認同了這一觀點?？梢赃@樣說，這種思維方式是受到實用主義動機的影響，自《行政訴訟法》納入國家法律發(fā)展體系之始，行政主體也就等

8、同于行政訴訟被告。由于行政訴訟被告制度發(fā)展在前，而后才有了行政主體理論，加之我國