當(dāng)前效益審計(jì)研究中應(yīng)該注意的幾個(gè)問(wèn)題

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1、當(dāng)前效益審計(jì)研究中應(yīng)該注意的幾個(gè)問(wèn)題審計(jì)署2003至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃指出,實(shí)行財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法審計(jì)與效益審計(jì)并重,逐年加大效益審計(jì)份量,爭(zhēng)取到2007年,投入效益審計(jì)力量占整個(gè)審計(jì)力量的一半左右。為落實(shí)五年規(guī)劃,一段時(shí)間以來(lái),審計(jì)界掀起了效益審計(jì)研究的熱潮,紛紛從理論和實(shí)務(wù)的不同角度,對(duì)效益審計(jì)問(wèn)題進(jìn)行研究和討論。由于課題研究的緣故,筆者參加了多次有關(guān)效益審計(jì)的討論會(huì),受到很多啟發(fā),同時(shí)也感到,在當(dāng)前效益審計(jì)研究中有下列一些問(wèn)題需引起注意?! ∫?、科學(xué)界定效益審計(jì)研究的范圍  對(duì)于效益審計(jì)研究范圍的界定取決于對(duì)效益審計(jì)外延的認(rèn)識(shí)。在效益審計(jì)的范圍方面,當(dāng)前有兩個(gè)認(rèn)識(shí)上的偏差:

2、一是認(rèn)為效益審計(jì)中包括對(duì)企業(yè)效益的評(píng)價(jià);二是認(rèn)為效益審計(jì)是對(duì)政府績(jī)效的全面評(píng)價(jià)?! ∥覀冋J(rèn)為,效益審計(jì)是對(duì)被審計(jì)單位在履行職責(zé)過(guò)程中對(duì)公共資源的使用和管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的審計(jì)。盡管世界各國(guó)政府審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)于效益審計(jì)范圍的界定各不相同,例如美國(guó)審計(jì)總署在其2003年新版政府審計(jì)準(zhǔn)則中,明確效益審計(jì)的目標(biāo)包括“對(duì)項(xiàng)目的效果性和結(jié)果、經(jīng)濟(jì)性和效率性、內(nèi)部控制、法律和其他規(guī)定的遵循情況進(jìn)行評(píng)估;提供前期的分析、指導(dǎo)或總括性的信息”(見美國(guó)政府審計(jì)準(zhǔn)則2003年修訂版,《審計(jì)研究資料》2004年第2期,審計(jì)署科研所編),但總體說(shuō)來(lái),效益審計(jì)都是對(duì)公共資源的使用和管理進(jìn)行的審計(jì),不包括或很少涉及

3、企業(yè)的效益評(píng)價(jià)問(wèn)題,即使是涉及企業(yè),也是針對(duì)企業(yè)使用和管理公共資源方面進(jìn)行的。如果我們把效益審計(jì)的范圍擴(kuò)展到企業(yè)效益的評(píng)價(jià)問(wèn)題,勢(shì)必會(huì)脫離效益審計(jì)的本質(zhì),最終導(dǎo)致研究結(jié)果的錯(cuò)誤?! ⌒б鎸徲?jì)與政府績(jī)效評(píng)價(jià)既緊密聯(lián)系,又有區(qū)別。但是,有些同志似乎更多地注意到二者之間的聯(lián)系,對(duì)它們之間的區(qū)別卻不甚清楚。有人曾經(jīng)試圖對(duì)二者進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分,但至今,這仍然是一個(gè)尚待明確的問(wèn)題。效益審計(jì)和政府績(jī)效評(píng)價(jià)都是伴隨著西方的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”興起的,在某種程度上,二者的重要意義都在于促進(jìn)政府加強(qiáng)責(zé)任,改進(jìn)管理,提高效率。但是,從涉及的內(nèi)容來(lái)看,二者是有區(qū)別的。政府績(jī)效評(píng)價(jià)可以是一個(gè)全面的評(píng)價(jià),也可以針對(duì)某一個(gè)或

4、幾個(gè)問(wèn)題進(jìn)行評(píng)價(jià)。而效益審計(jì)多是針對(duì)某一個(gè)或幾個(gè)問(wèn)題進(jìn)行。最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織關(guān)于效益審計(jì)的指南中還指出,效益審計(jì)的對(duì)象是政府事業(yè)和項(xiàng)目所采用的績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)是否高效率、有成果。為研究效益審計(jì)問(wèn)題,筆者曾經(jīng)翻閱了大量的國(guó)外效益審計(jì)的報(bào)告,幾乎沒(méi)有發(fā)現(xiàn)哪一個(gè)效益審計(jì)項(xiàng)目的目標(biāo)是對(duì)一個(gè)部門或單位履行職責(zé)情況進(jìn)行全面評(píng)價(jià)的。因此可以說(shuō),即使一般意義上的效益審計(jì)與政府績(jī)效評(píng)價(jià)也有很大的不同,也并不是對(duì)政府績(jī)效的全面評(píng)價(jià)。因此,如果將效益審計(jì)等同于對(duì)政府績(jī)效的全面評(píng)價(jià),則會(huì)抹煞效益審計(jì)與政府績(jī)效評(píng)價(jià)的區(qū)別,丟失審計(jì)自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì),為效益審計(jì)更大程度的發(fā)揮作用帶來(lái)消極影響或障礙?! 《⑻幚砗眯б鎸徲?jì)研

5、究與審計(jì)體制探討的關(guān)系  一些同志在探討效益審計(jì)的時(shí)候,都強(qiáng)調(diào)審計(jì)體制問(wèn)題,認(rèn)為審計(jì)體制問(wèn)題是探討政府績(jī)效審計(jì)的前提性問(wèn)題,也是阻礙效益審計(jì)開展的重要因素之一。事實(shí)上,審計(jì)體制問(wèn)題不是開展效益審計(jì)的瓶頸問(wèn)題,也不是效益審計(jì)研究中必須解決的先決性問(wèn)題?! ∥覀儑?guó)家的審計(jì)體制確實(shí)與西方國(guó)家的審計(jì)體制不同。西方國(guó)家的政府“外部審計(jì)”和我國(guó)的政府“內(nèi)部審計(jì)”在不同的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活中角色不同,職責(zé)不同。西方國(guó)家,特別是我們常說(shuō)的英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞等國(guó)家的審計(jì)體制,都是所謂的立法型的審計(jì)體制,最高審計(jì)機(jī)關(guān)向議會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作,他們所開展的效益審計(jì)是代表國(guó)民檢查政府及其部門和單位對(duì)于公共資源使用、管理

6、的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的?! ≡谖鞣絿?guó)家這種特定的體制框架下,效益審計(jì)在代表國(guó)民檢查監(jiān)督政府對(duì)公共資源的管理和使用的層面上發(fā)揮著自己應(yīng)用的作用。而在我國(guó),審計(jì)機(jī)關(guān)是政府內(nèi)部的組成部門,審計(jì)機(jī)關(guān)開展的審計(jì)監(jiān)督是政府的內(nèi)部行政監(jiān)督。我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)開展效益審計(jì),是在政府內(nèi)部行政監(jiān)督的層面上,對(duì)政府各部門和單位在履行職責(zé)過(guò)程中使用和管理公共資源的情況進(jìn)行審查和評(píng)價(jià),同樣可以促進(jìn)被審計(jì)單位改進(jìn)管理,增強(qiáng)責(zé)任,提高公共資源使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。我國(guó)的審計(jì)機(jī)關(guān)作為“政府內(nèi)部”的審計(jì)機(jī)構(gòu),積極探索開展效益審計(jì)正是開拓服務(wù)領(lǐng)域,謀求審計(jì)事業(yè)自身發(fā)展的重要途徑。也就是說(shuō),審計(jì)體制的不同,只是表明效益審計(jì)

7、發(fā)揮作用的層面和角度的不同,并不代表作用能否發(fā)揮或發(fā)揮作用的大小或程度的不同。這就像一個(gè)國(guó)家的審計(jì)體系中,有外部審計(jì)和內(nèi)部審計(jì),二者承擔(dān)的任務(wù)不同,其發(fā)揮作用的角度和層面也不同,但并不能據(jù)以確定各自的作用能否發(fā)揮以及發(fā)揮作用的程度或大小。因此,“究竟審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于誰(shuí)”的審計(jì)體制問(wèn)題不是開展效益審計(jì)的先決條件,不能簡(jiǎn)單地以為我們學(xué)習(xí)借鑒的效益審計(jì)經(jīng)驗(yàn)大多來(lái)自立法型審計(jì)體制的國(guó)家,因而在行政序列的審計(jì)體制下就無(wú)法

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