當前效益審計研究中應該注意的幾個問題

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1、當前效益審計研究中應該注意的幾個問題審計署2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃指出,實行財政財務收支的真實合法審計與效益審計并重,逐年加大效益審計份量,爭取到2007年,投入效益審計力量占整個審計力量的一半左右。為落實五年規(guī)劃,一段時間以來,審計界掀起了效益審計研究的熱潮,紛紛從理論和實務的不同角度,對效益審計問題進行研究和討論。由于課題研究的緣故,筆者參加了多次有關效益審計的討論會,受到很多啟發(fā),同時也感到,在當前效益審計研究中有下列一些問題需引起注意?! ∫?、科學界定效益審計研究的范圍  對于效益審計研究范圍的界定取決于對效益審計外延的認

2、識。在效益審計的范圍方面,當前有兩個認識上的偏差:一是認為效益審計中包括對企業(yè)效益的評價;二是認為效益審計是對政府績效的全面評價。  我們認為,效益審計是對被審計單位在履行職責過程中對公共資源的使用和管理的經濟性、效率性和效果性的審計。盡管世界各國政府審計機關對于效益審計范圍的界定各不相同,例如美國審計總署在其2003年新版政府審計準則中,明確效益審計的目標包括“對項目的效果性和結果、經濟性和效率性、內部控制、法律和其他規(guī)定的遵循情況進行評估;提供前期的分析、指導或總括性的信息”(見美國政府審計準則2003年修訂版,《審計研究資料》2004年

3、第2期,審計署科研所編),但總體說來,效益審計都是對公共資源的使用和管理進行的審計,不包括或很少涉及企業(yè)的效益評價問題,即使是涉及企業(yè),也是針對企業(yè)使用和管理公共資源方面進行的。如果我們把效益審計的范圍擴展到企業(yè)效益的評價問題,勢必會脫離效益審計的本質,最終導致研究結果的錯誤?! ⌒б鎸徲嬇c政府績效評價既緊密聯(lián)系,又有區(qū)別。但是,有些同志似乎更多地注意到二者之間的聯(lián)系,對它們之間的區(qū)別卻不甚清楚。有人曾經試圖對二者進行嚴格的區(qū)分,但至今,這仍然是一個尚待明確的問題。效益審計和政府績效評價都是伴隨著西方的“新公共管理運動”興起的,在某種程度上,

4、二者的重要意義都在于促進政府加強責任,改進管理,提高效率。但是,從涉及的內容來看,二者是有區(qū)別的。政府績效評價可以是一個全面的評價,也可以針對某一個或幾個問題進行評價。而效益審計多是針對某一個或幾個問題進行。最高審計機關國際組織關于效益審計的指南中還指出,效益審計的對象是政府事業(yè)和項目所采用的績效評價系統(tǒng)是否高效率、有成果。為研究效益審計問題,筆者曾經翻閱了大量的國外效益審計的報告,幾乎沒有發(fā)現(xiàn)哪一個效益審計項目的目標是對一個部門或單位履行職責情況進行全面評價的。因此可以說,即使一般意義上的效益審計與政府績效評價也有很大的不同,也并不是對政府

5、績效的全面評價。因此,如果將效益審計等同于對政府績效的全面評價,則會抹煞效益審計與政府績效評價的區(qū)別,丟失審計自身的特點和優(yōu)勢,為效益審計更大程度的發(fā)揮作用帶來消極影響或障礙?! 《⑻幚砗眯б鎸徲嬔芯颗c審計體制探討的關系  一些同志在探討效益審計的時候,都強調審計體制問題,認為審計體制問題是探討政府績效審計的前提性問題,也是阻礙效益審計開展的重要因素之一。事實上,審計體制問題不是開展效益審計的瓶頸問題,也不是效益審計研究中必須解決的先決性問題。  我們國家的審計體制確實與西方國家的審計體制不同。西方國家的政府“外部審計”和我國的政府“內部審

6、計”在不同的社會政治經濟生活中角色不同,職責不同。西方國家,特別是我們常說的英國、美國、澳大利亞等國家的審計體制,都是所謂的立法型的審計體制,最高審計機關向議會負責并報告工作,他們所開展的效益審計是代表國民檢查政府及其部門和單位對于公共資源使用、管理的經濟性、效率性和效果性的?! ≡谖鞣絿疫@種特定的體制框架下,效益審計在代表國民檢查監(jiān)督政府對公共資源的管理和使用的層面上發(fā)揮著自己應用的作用。而在我國,審計機關是政府內部的組成部門,審計機關開展的審計監(jiān)督是政府的內部行政監(jiān)督。我國審計機關開展效益審計,是在政府內部行政監(jiān)督的層面上,對政府各部門

7、和單位在履行職責過程中使用和管理公共資源的情況進行審查和評價,同樣可以促進被審計單位改進管理,增強責任,提高公共資源使用的經濟性、效率性和效果性。我國的審計機關作為“政府內部”的審計機構,積極探索開展效益審計正是開拓服務領域,謀求審計事業(yè)自身發(fā)展的重要途徑。也就是說,審計體制的不同,只是表明效益審計發(fā)揮作用的層面和角度的不同,并不代表作用能否發(fā)揮或發(fā)揮作用的大小或程度的不同。這就像一個國家的審計體系中,有外部審計和內部審計,二者承擔的任務不同,其發(fā)揮作用的角度和層面也不同,但并不能據(jù)以確定各自的作用能否發(fā)揮以及發(fā)揮作用的程度或大小。因此,“究

8、竟審計機關隸屬于誰”的審計體制問題不是開展效益審計的先決條件,不能簡單地以為我們學習借鑒的效益審計經驗大多來自立法型審計體制的國家,因而在行政序列的審計體制下就無法

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