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《國債法律制度完善——以國債監(jiān)管為視角的思考》由會員上傳分享,免費在線閱讀,更多相關(guān)內(nèi)容在工程資料-天天文庫。
1、國債法律制度完善——以國債監(jiān)管為視角的思考
2、第1...「摘要」為了使國債的運行真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用,對于國債的監(jiān)管必不可少。而我國目前在國債的法律監(jiān)管領(lǐng)域面臨的諸多問題,更使加強國債監(jiān)管在國債制度的完善中具有特殊的含義。本文通過逐步論述,說明如果能在《國債法》的總體框架下建立統(tǒng)一的監(jiān)管體制,加強監(jiān)管的力度,將為國債監(jiān)管的完善奠定堅實基礎(chǔ)?!戈P(guān)鍵詞」國債國債監(jiān)管「正文」隨著現(xiàn)代國家逐步由稅收國家向債務(wù)國家轉(zhuǎn)化,國債的作用已經(jīng)越來越多的被人們所認識。國債不僅是政府籌集資金彌補財政赤字的手段,更是個人投資者進行投資的較為安全、可靠的一種投資方式。但是,國債本身的一些弊端同樣不可忽
3、視:財政僵化與支出的排擠效應(yīng);公債的工具性格;公債隱蔽的權(quán)力性格。[1]由此,為了使國債的運行真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用,對于國債的監(jiān)管必不可少。而我國目前在國債的法律監(jiān)管領(lǐng)域面臨的諸多問題,更使加強國債監(jiān)管在國債制度的完善中具有特殊的含義。一、呼喚《國債法》財政法定主義要求將有關(guān)財政活動的普遍規(guī)則制定為法律。[2]但是,長期以來,我國在國債監(jiān)管方面僅僅具有一些零星的政策、法規(guī),國債的監(jiān)管缺少統(tǒng)一層次和較高的法律、法規(guī)。1981年由國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國國庫券條例》只是國債發(fā)行條例,而在國債流通、轉(zhuǎn)讓及兌付中,只有財政部以通知形式下發(fā)的有關(guān)國債的行政性規(guī)章或是財政部、中國人
4、民銀行、中國證券監(jiān)督委員會聯(lián)合或單獨下發(fā)的有關(guān)國債或其他證券方面的規(guī)章。目前,在證券市場上最高層次的法屬于全國人大常委會1998年12月29日發(fā)布的《中華人民共和國證券法》,但它僅僅是規(guī)范除政府債券以外的其他證券的發(fā)行和交易行為,并未涉及國債的發(fā)行和交易,而在財政部、中國人民銀行、中國證券監(jiān)督委員會單獨或聯(lián)合下發(fā)的規(guī)章中,涉及國債監(jiān)管方面的措施、手段也較少,而且相互存在著沖突、重疊之處。[3]導(dǎo)致國債市場監(jiān)管機制缺乏統(tǒng)一規(guī)范的根源之一就在于國債市場上缺乏一部專門的《國債法》加以調(diào)整。由此,發(fā)育中的國債市場呼喚一部專門的《國債法》,以作為財政監(jiān)管的基本法之一。目前國債已成為財
5、政收入的重要,作為財政信用,它以國家為后盾,其具有可靠性,這決定了國債與其它債券的不同。而專門的《國債法》的出現(xiàn)將可以創(chuàng)造一個良好的法律環(huán)境,在國債方面形成一個完整、配套的國家信用法律制度,從而對規(guī)范國債管理,加強國債的監(jiān)管起到巨大作用。二、呼喚統(tǒng)一的監(jiān)管機制缺乏明確、統(tǒng)一、獨立的政府管理部門,導(dǎo)致多頭管理、多重管理以及規(guī)則不統(tǒng)一一直是國債市場發(fā)展存在的問題。中國人民銀行負責(zé)管理金融機構(gòu),證監(jiān)會是對證券市場和期貨市場進行監(jiān)管的國務(wù)院直屬單位,而財政部則是國債的發(fā)行機關(guān),對于國債的發(fā)行和交易問題都要監(jiān)管。[4]監(jiān)管的職權(quán)不清使得國債發(fā)行流通中的許多方面出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)管,浪費了監(jiān)管
6、資源;另一方面,又在一些領(lǐng)域產(chǎn)生了監(jiān)管真空,使得違法者有機可乘。更為重要的是,中央與地方的雙重監(jiān)管體制導(dǎo)致嚴重的地方保護主義,[5]干擾了國債市場的正常發(fā)展。由此,對一個統(tǒng)一的監(jiān)管機制需要及其迫切的表現(xiàn)了出來。應(yīng)建立一個專門的國債監(jiān)督管理委員會,對國債市場的參與人,無論是政府、中央銀行、商業(yè)銀行、機構(gòu)投資人、個人投資者以及證券中介機構(gòu)進行執(zhí)法檢查和監(jiān)督。同時,剝離原屬于中央人民銀行、證監(jiān)會的監(jiān)管事務(wù),取消中央和地方兩級主管部門構(gòu)成的雙重監(jiān)管體系,賦予國債監(jiān)督管理委員會獨立、完全的監(jiān)管職權(quán)。如此,就可以通過地方政府退出國債市場的監(jiān)管體系,來淡化地方保護主義影響,真正實現(xiàn)國債監(jiān)
7、督管理體制的全國性的統(tǒng)一。三、呼喚有力度的國債監(jiān)管一方面,證監(jiān)會是國務(wù)院證券管理機構(gòu),它對整個證券市場實行統(tǒng)一管理、監(jiān)督。由于它行使對整個證券市場的監(jiān)管職能,所以它不能明察證券市場的復(fù)雜變化,亦不能有效地克服市場所帶來的危機。同時,監(jiān)管的原則也不明確、不統(tǒng)一導(dǎo)致了監(jiān)管力度的缺乏。在市場低迷、交易量萎縮時,監(jiān)管力度放松,各種鼓勵政策出臺。而到了交易旺季,各種限制措施紛紛頒布,使得市場缺乏一個統(tǒng)一的標準,不穩(wěn)定性極高。[6]另一方面,我國國債市場上又缺乏行業(yè)自律性監(jiān)管。目前,我國國債自律性組織主要是中國國債協(xié)會、中國證券業(yè)協(xié)會、上海和深圳交易所等,他們雖然都訂有自制性規(guī)則,但缺
8、乏自律性監(jiān)管,而參與國債市場的機構(gòu)在業(yè)務(wù)部門之內(nèi),又未有自己強有力的監(jiān)管部門,因此,這些自律性組織的監(jiān)管職能未能很好地發(fā)揮出來。這一切與美國等一些發(fā)達國家以行業(yè)自律性監(jiān)管為主的證券市場形成對比,也是我國國債市場監(jiān)管方面存在的不足之處。[7]政府監(jiān)管和行業(yè)自身監(jiān)管的力度都不足,使得市場的協(xié)調(diào)發(fā)展必然需要更為強大的力量補充。政府監(jiān)管的加強可以通過建立統(tǒng)一的監(jiān)管體制來得以加強。而行業(yè)自身監(jiān)管力度的加強則是更為急迫的任務(wù)。由于我國實行的國債監(jiān)管仍然是政府監(jiān)管為主,因此,只有加強行業(yè)的自律性監(jiān)管,建立自己的監(jiān)管部門,獨立于業(yè)