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1、新常態(tài)下我國規(guī)劃環(huán)境影響評價有效性問題探析摘要規(guī)劃環(huán)境影響評價是實現(xiàn)環(huán)境與發(fā)展綜合決策的政策工具，文章指出目前我國規(guī)劃環(huán)境影響評價尚處于起步階段，提出開展規(guī)劃環(huán)境影響評價的有效性研究，構(gòu)建了規(guī)劃環(huán)境影響評價有效性評估框架，并在此基礎上，對影響規(guī)劃環(huán)境影響評價有效發(fā)揮的障礙進行探討，并從理念、構(gòu)建、法律等多個方面為提升規(guī)劃環(huán)境影響評價有效性提出建議。..關鍵詞經(jīng)濟新常態(tài)；生態(tài)文明；規(guī)劃環(huán)境影響評價；城鎮(zhèn)化；生態(tài)環(huán)境文／徐鶴王會芝規(guī)劃環(huán)境影響評價有效性的提出當前我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，生態(tài)文明建設是中國經(jīng)濟新常態(tài)的重
2、要特征之一。生態(tài)文明建設所需要解決的資源、環(huán)境和生態(tài)問題，是由于長期快速的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中政府決策價值觀失衡、決策方式不當或決策執(zhí)行失真使得城市或產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位不準、規(guī)模過大、布局不合理和結(jié)構(gòu)性問題突出等所導致的。無論是從其國際普及化程度還是從我國政府對其關注的力度，規(guī)劃環(huán)境影響評價無疑是當前最直接和有效地將資源消耗、環(huán)境損害和生態(tài)效益等評價內(nèi)容納入到工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略中，實現(xiàn)環(huán)境與發(fā)展綜合決策的政策工具。目前，我國對于規(guī)劃環(huán)境影響評價的理論研究和實踐均處于初始階段，隨著生態(tài)環(huán)境問題愈發(fā)嚴峻及規(guī)劃環(huán)境影響評
3、價研究的深入開展，其在理論、技術方法、管理等方面暴露出一系列問題，其實施的有效性逐步受到各界關注，此外制約規(guī)劃環(huán)境影響評價功能發(fā)揮的因素也成為探討的問題之一。規(guī)劃環(huán)境影響評價有效性評估框架自20世紀90年代始，英國、荷蘭、意大利等歐洲國家掀起了對規(guī)劃環(huán)境影響評價有效性的多角度研究。我國僅有少數(shù)學者介紹了國外戰(zhàn)略環(huán)境評價有效性的理論研究進展，但很少有學者深入研究中國特定制度背景下的規(guī)劃環(huán)境影響評價有效性評估框架。規(guī)劃環(huán)境影響評價的有效性不僅僅體現(xiàn)在自身制度系統(tǒng)和程序過程的完善上，還應包含更為寬泛意義上的功能發(fā)揮，即
4、在目標實現(xiàn)的可達性、評價結(jié)果和結(jié)論的科學性以及因為規(guī)劃環(huán)境影響評價而產(chǎn)生的衍生效果。本文認為規(guī)劃環(huán)境影響評價有效性框架由三個方面構(gòu)成，分別是制度系統(tǒng)的有效性、執(zhí)行過程的有效性、發(fā)揮功能的有效性。制度系統(tǒng)的有效性主要包括規(guī)劃環(huán)境影響評價的法律規(guī)章、政策支持和管理機制等；執(zhí)行過程的有效性主要包括規(guī)劃環(huán)境影響評價的操作實施程序、評估方法、報告質(zhì)量等方面；發(fā)揮功能的有效性包括規(guī)劃環(huán)境影響評價的內(nèi)在效果和外在效益。其中，規(guī)劃環(huán)境影響評價的內(nèi)在效果反映規(guī)劃環(huán)境影響評價的直接功能，是指規(guī)劃環(huán)境影響評價作為輔助決策的工具，其結(jié)論
5、和建議納入規(guī)劃和決策的制定過程中，對規(guī)劃和決策產(chǎn)生的直接影響。規(guī)劃環(huán)境影響評價的外在效益反映規(guī)劃環(huán)境影響評價的間接功能，是指在實現(xiàn)其直接功能之外，對組織以及個人關系所產(chǎn)生的影響。在此基礎上，構(gòu)建中國規(guī)劃環(huán)境影響評價“有效性評估三角框架”（圖1），從政策系統(tǒng)、實施過程、實施結(jié)果以及實施效果等方面評估規(guī)劃環(huán)境影響評價的有效性。該理論框架的評估理念為環(huán)境影響評價在遵循特定的政策法規(guī)的基礎上，按照環(huán)境影響評價的“政策法規(guī)支持一具體過程（操作與應用）一實施結(jié)果一實施效果一目標的實現(xiàn)程度”的評估方法分析規(guī)劃環(huán)境影響評價的有效
6、性。規(guī)劃環(huán)境影響評價有效發(fā)揮的制約因素根據(jù)上述規(guī)劃環(huán)境影響評價有效性評估框架，結(jié)合我國規(guī)劃環(huán)境影響評價的理論研究與實踐，我國規(guī)劃環(huán)境影響評價在制度系統(tǒng)、執(zhí)行過程和功能發(fā)揮方面還存在如下不足，制約了其有效性的充分發(fā)揮。規(guī)劃環(huán)境影響評價制度建設尚需完善雖然我國《環(huán)境影響評價法》（以下簡稱《環(huán)評法》）實施已有十多年，但是規(guī)劃環(huán)境影響評價的相關制度機制仍不健全，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，當前我國規(guī)劃環(huán)境影響評價的綜合決策機制尚未建立，有章不循的情況屢見不鮮，規(guī)劃環(huán)境影響評價制度仍不能成為標準的規(guī)范，使得環(huán)境影響評價在
7、一定程度上成為形式。其次，我國的規(guī)劃環(huán)境影響評價制度建設中，還存在著相關導則指南不健全的現(xiàn)象，能源、資源開發(fā)類，旅游，跟蹤評價等相關領域的專項規(guī)劃環(huán)境影響評價導則尚未發(fā)布。例如，在跟蹤評價方面，我國《環(huán)評法》中提出要開展規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評價和建設項目環(huán)境影響后評價，但由于缺乏相關的配套實施細則，使得該項要求形同虛設。最后，規(guī)劃環(huán)境影響評價的管理機制尚不健全，規(guī)劃環(huán)境影響評價過程的經(jīng)費使用、公眾參與以及跟蹤評價等難以有效展開。如2006年原國家環(huán)?？偩诸C布的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法>僅適用于建設項目環(huán)境
8、影響評價，對于公眾的環(huán)境監(jiān)督權(quán)、檢舉權(quán)以及司法救濟權(quán)等權(quán)利沒有相關的規(guī)定和細則。規(guī)劃環(huán)境影響評價的方法體系有待建立規(guī)劃環(huán)境影響評價有效開展的一個重要方面就是采用科學合理的技術方法，對規(guī)劃的環(huán)境影響進行預測和評估。我國在規(guī)劃環(huán)境影響評價方法學方面開展了大量的理論研究和實踐應用。但是，當前我國規(guī)劃環(huán)境影響評價的方法學研究尚未形成具有指導性的方法學體系，方法的應用主要針對單個環(huán)
