司法成本與司法效率——中國法院的財(cái)政保障與法官激勵(lì)

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1、司法成本與司法效率——中國法院的財(cái)政保障與法官激勵(lì)關(guān)鍵詞:司法改革；司法成本；司法效率；法官激勵(lì)內(nèi)容提要:我國司法改革進(jìn)程中，法院的財(cái)政保障構(gòu)成了司法成本的主要問題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的觀點(diǎn)看應(yīng)建立中央統(tǒng)一的司．法財(cái)政與決算制度。此外，為了有效遏制司法腐敗和從根本上提高司法公信力，通過漸進(jìn)和配套的制度改革，將法官從一般公務(wù)員系列里獨(dú)立出來并給予相對(duì)高的報(bào)酬仍應(yīng)作為司法改革的一個(gè)努力方向。一、法院的財(cái)政保障問題　　中國有三千多個(gè)法院，以法官為主體的從業(yè)人員近30萬人，近來每年處理的案件已超過千萬件。這是一個(gè)即使以中國的標(biāo)準(zhǔn)來講也算相當(dāng)龐大的組織系統(tǒng)。為了維持其日常的

2、運(yùn)轉(zhuǎn)、保證司法功能的正常發(fā)揮，必須有相應(yīng)的資源作為其財(cái)政的支撐?？梢哉f，中國法院的財(cái)政保障就是有關(guān)司法成本的主要問題。雖然屬于中央集權(quán)的單一制國家，但中國法院體系卻在種種不同的方面存在著高度分權(quán)的制度安排，其重要的表現(xiàn)之一就是分散化的財(cái)政保障，而非國家統(tǒng)一的預(yù)決算撥款?！　∽愿母镩_放以來一直到前些年，作為整個(gè)法院系統(tǒng)的財(cái)政基礎(chǔ)，每一法院的經(jīng)費(fèi)主要都來源于兩個(gè)渠道：一是同級(jí)財(cái)政撥款，而其額度則是由法院所在地區(qū)的政府所決定的；另一個(gè)是法院通過受理案件向當(dāng)事人收取的各種費(fèi)用，民商事案件的訴訟費(fèi)用構(gòu)成了其絕大部分。這樣的制度安排帶來了種種可預(yù)知或未曾期待的結(jié)果

3、。一個(gè)顯而易見的現(xiàn)實(shí)就是：由于法院所處地區(qū)的財(cái)政狀況差異很大，每個(gè)法院能夠收取的訴訟費(fèi)用多寡不一，法院的財(cái)政保障狀況也隨之呈現(xiàn)出極不均衡的樣態(tài)。對(duì)于這樣的情況，學(xué)術(shù)界一直持批評(píng)的態(tài)度。其批評(píng)主要集中在兩個(gè)方面，即法院財(cái)政從屬于作為行政部門的地方政府是“法院地方化”的表現(xiàn)之一，導(dǎo)致了“司法地方保護(hù)主義”等弊端的出現(xiàn)；另一方面，法院財(cái)政高度依賴于訴訟收費(fèi)，造成了“濫收費(fèi)”或其它不擇手段地向當(dāng)事人汲取資源等備受詬病的現(xiàn)象發(fā)生。這些批評(píng)盡管都確有道理，但是考慮到中國現(xiàn)階段的公共財(cái)政整體狀況，要求法院財(cái)政保障完全統(tǒng)一于國家財(cái)政的預(yù)決算撥款并不具備現(xiàn)實(shí)性。⑴還應(yīng)該

4、看到，隨著中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，關(guān)于法院經(jīng)費(fèi)來源的上述狀況近年來已經(jīng)開始有了較大的改變?！　∵M(jìn)入本世紀(jì)以來，為了緩解部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)法院嚴(yán)重的經(jīng)費(fèi)困難，中央財(cái)政在一些年度采取了向中西部特定區(qū)域的法院直接撥付專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的措施，有的法院開始利用國債進(jìn)行基本設(shè)施的建設(shè)。大約在同一時(shí)期，不少省份的高級(jí)法院逐漸導(dǎo)入了全省范圍的訴訟收費(fèi)統(tǒng)籌，即每個(gè)法院的收費(fèi)有一定的比例上繳高級(jí)法院，再由高院有重點(diǎn)地給財(cái)政困難的下級(jí)法院提供補(bǔ)助，以便在一定程度上達(dá)到省內(nèi)不同地區(qū)法院之間財(cái)政保障的平衡。但最為重大的改變則是自2007年4月起實(shí)施的《訴訟費(fèi)用交納辦法》，實(shí)施這一法規(guī)的結(jié)果是大

5、幅度地降低了整個(gè)法院系統(tǒng)的財(cái)政狀況依賴于訴訟收費(fèi)這一經(jīng)費(fèi)來源的程度。⑵與此同時(shí)，為了彌補(bǔ)許多法院因減少訴訟收費(fèi)而帶來的經(jīng)費(fèi)缺口，自2007年起，中央財(cái)政每年都將數(shù)十億元的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金直接撥付到省級(jí)財(cái)政，然后再不同程度地分配給各個(gè)下級(jí)法院作為辦案辦公經(jīng)費(fèi)使用。⑶總之，由于訴訟收費(fèi)大幅度減少、來自中央財(cái)政的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、省內(nèi)訴訟費(fèi)用統(tǒng)籌的引入及其他多種因素的綜合作用，目前整個(gè)法院系統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)來源較從前顯得更加多樣，不同來源所占比率也有變化，不同法院之間財(cái)政保障狀況苦樂不均的非均衡性一定程度上有所緩和?！　【唧w而言，法院的經(jīng)費(fèi)來源大致有以下幾個(gè)方面：首先，

6、來自同級(jí)財(cái)政的撥款在多數(shù)地區(qū)依然是法院經(jīng)費(fèi)的主要組成部分。隨著地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增長(zhǎng)，在財(cái)政收入狀況相對(duì)寬裕的地區(qū)，一些法院早已實(shí)現(xiàn)了由同級(jí)財(cái)政全額保障所需各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。即使在尚未達(dá)到這種保障水準(zhǔn)的地區(qū)，自2007年以來許多地方的政府不同程度地提高給法院的撥款額度，這也是可以觀察到的一個(gè)比較普遍的現(xiàn)象。因此同級(jí)財(cái)政撥款可以說是法院經(jīng)費(fèi)中比率明顯提高了的部分。其次，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的專項(xiàng)資金從片斷的、部分的和相對(duì)很有限的撥付，自2007年以來變?yōu)槊磕甓冗B續(xù)的、較為普遍的和加強(qiáng)了力度的向省級(jí)財(cái)政下?lián)?，使得這一經(jīng)費(fèi)來源在法院獲得的財(cái)政支撐中從無到有，很快占到了一個(gè)頗

7、為可觀的比率。尤其對(duì)于中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的不少法院來說，來自中央財(cái)政的專項(xiàng)資金有可能已成為其主要的經(jīng)費(fèi)來源之一。再次，訴訟收費(fèi)的絕對(duì)金額雖然大幅度減少，而且在發(fā)達(dá)地區(qū)的某些法院已經(jīng)與其經(jīng)費(fèi)保障完全脫鉤，但是對(duì)于多數(shù)的法院，這一經(jīng)費(fèi)來源依然擁有某種程度的重要位置。最后，包括省內(nèi)訴訟收費(fèi)統(tǒng)籌和國債資金的利用等方式在內(nèi)，一些財(cái)政保障有困難的法院現(xiàn)在開始有了更為多樣的經(jīng)費(fèi)獲取或籌資機(jī)會(huì)。不過，最后這一類經(jīng)費(fèi)來源所占比率比較有限，且由于其臨時(shí)或非制度的性質(zhì)而多居于輔助或補(bǔ)充的位置?！　∨c經(jīng)費(fèi)來源的多樣等變化相對(duì)應(yīng)，法院支出的寬緊程度隨投入的司法成本增加亦有一定的改

8、善。一般而言，法院需支出的費(fèi)用可大致分為三類，即人員經(jīng)費(fèi)、辦公辦案費(fèi)用和設(shè)施及裝備費(fèi)用。人員經(jīng)