試論閑置建設(shè)用地管理法律制度的完善

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1、試論閑置建設(shè)用地管理法律制度的完善【關(guān)鍵詞】閑置建設(shè)用地【寫(xiě)作年份】2013年【正文】一、對(duì)于閑置建設(shè)用地概念的界定　　所謂閑置建設(shè)用地，是指土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府同意，超過(guò)規(guī)定期限未動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地。　　一般而言，符合以下條件的均可以稱(chēng)之為我國(guó)法定概念下的閑置建設(shè)用地：　　（一）對(duì)于已符合建設(shè)用地手續(xù)的：1、超過(guò)國(guó)有土地有償使用合同約定或者建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)規(guī)定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)期限，未動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)的；2、國(guó)有土地有償使用合同未約定或者建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)未規(guī)定動(dòng)工開(kāi)發(fā)期限，自國(guó)有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門(mén)建設(shè)用地批準(zhǔn)證書(shū)頒發(fā)之日起滿(mǎn)1年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)的；

2、3、已動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)，但開(kāi)發(fā)建設(shè)的用地面積占應(yīng)當(dāng)動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)總用地面積不足1／3或者已建設(shè)投資額（不包括土地取得成本）占總建設(shè)投資額（不包括土地取得成本）不足25%，且非因不可抗力、政府及其有關(guān)部門(mén)行為中止開(kāi)發(fā)建設(shè)連續(xù)滿(mǎn)1年的?！　。ǘ┪赐晟平ㄔO(shè)用地手續(xù)的閑置建設(shè)用地，是指超過(guò)土地行政主管部門(mén)規(guī)定的用地單位辦理建設(shè)用地手續(xù)各類(lèi)文件的有效期或者期限，用地單位未取得建設(shè)用地批準(zhǔn)證書(shū)的土地?！　。ㄈ┓?、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形?！　《㈤e置建設(shè)用地管理難的法律原因分析　　造成閑置建設(shè)用地管理難的諸多原因中，閑置建設(shè)用地的法律規(guī)定不夠完善，且難以操作是重要因素?！　。ㄒ唬┠壳?，如何認(rèn)定閑置建設(shè)用地的

3、法律規(guī)定不夠清晰，對(duì)閑置建設(shè)用地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一?！　　堕e置土地處置辦法》中規(guī)定的所謂閑置建設(shè)用地，是指土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準(zhǔn)用地部門(mén)的同意，超過(guò)規(guī)定的期限未動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地。然而，在現(xiàn)實(shí)中相當(dāng)部分閑置浪費(fèi)的土地，并非完全表現(xiàn)為法律、法規(guī)所規(guī)定的情形，更多表現(xiàn)為以下兩種情況：第一種情形，土地使用者并未取得土地使用權(quán)，但卻獲得了政府同意其使用土地的準(zhǔn)許并實(shí)際占有了土地，最后由于該土地使用者的自身原因致使土地閑置；第二種情形，取得土地使用權(quán)后，雖已完成同一宗地部分土地的開(kāi)發(fā)建設(shè)并投入使用，但又存在著相當(dāng)比例的土地低效利用或處于閑置狀態(tài)。但是，現(xiàn)行法律和行政法規(guī)卻未能對(duì)其作出

4、明確界定，也未納入法律調(diào)整范圍?！　。ǘ哪壳皩?duì)于收回程序的規(guī)定可見(jiàn)，各法條及合同的規(guī)定不盡統(tǒng)一，造成閑置建設(shè)用地的收回在實(shí)踐中難以操作?！　。ㄈ┘僭O(shè)有收回權(quán)并要收回，具體收回程序應(yīng)該如何操作？收回閑置建設(shè)用地使用權(quán)的行為究竟屬行政決定還是行政處罰？是否適用《行政處罰法》所規(guī)定的程序等?！　。ㄋ模┬姓栈嘏c合同違約收回并存，也讓有關(guān)部門(mén)無(wú)所適從。一方面是合同規(guī)定以違約責(zé)任的方式規(guī)定了閑置兩年以上未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，出讓人，即市、縣人民政府的土地管理部門(mén)可以無(wú)償收回土地使用權(quán)；另一方面，更多的是行政法規(guī)規(guī)定了對(duì)于閑置建設(shè)用地有關(guān)政府或土地管理部門(mén)可以無(wú)償收回土地使用權(quán)。所以一旦糾紛發(fā)生后，究竟是應(yīng)

5、該按照行政法規(guī)規(guī)定還是按照合同約定予以收回存在爭(zhēng)議，導(dǎo)致了相關(guān)行政部門(mén)決策困難?！　∪?、閑置建設(shè)用地管理的法律完善　　（一）明確閑置建設(shè)用地的權(quán)利屬性是立法的基礎(chǔ)　　我國(guó)法律已明確規(guī)定了閑置建設(shè)用地的權(quán)利屬性，對(duì)于目前存在的法律規(guī)定，以及其與合同規(guī)定的矛盾，筆者認(rèn)為之所以出現(xiàn)這種尷尬局面，是由我國(guó)歷史上過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力造成的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，基于我國(guó)的國(guó)家和集體土地所有權(quán)制度，無(wú)可厚非，但自從上世紀(jì)80年代末90年代初，國(guó)家對(duì)建設(shè)用地采用了以有償出讓方式出讓給用地主體予以開(kāi)發(fā)建設(shè)，實(shí)際上摒棄了以往國(guó)有土地?zé)o償使用的做法，變無(wú)償為有償，作為建設(shè)單位只有在支付了一定的對(duì)價(jià)之后才能取得土地使用權(quán)?！?/p>

6、　建議法律明確，對(duì)于通過(guò)出讓行為有償取得的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)受到國(guó)家的保護(hù)，在法律中明確規(guī)定土地出讓合同必須包括對(duì)于閑置建設(shè)用地處置的合同違約責(zé)任內(nèi)容，嚴(yán)重的可以按照合同約定有償或無(wú)償收回土地使用權(quán)。也就是說(shuō)，將行政處罰權(quán)完全轉(zhuǎn)化為民事合同的違約責(zé)任追究權(quán)?！　。ǘ┩晟茖?duì)于閑置建設(shè)用地處置的法律規(guī)定　　1、明確閑置建設(shè)用地的監(jiān)管主體，查處主體究竟是以人民政府名義還是以國(guó)土部門(mén)名義行使監(jiān)管權(quán)力，避免部門(mén)之間相互推諉。筆者認(rèn)為，由于我國(guó)的土地出讓是由各級(jí)人民政府授權(quán)國(guó)土資源管理部門(mén)行使，即土地出讓的主體為國(guó)土資源管理部門(mén)，故為理順管理關(guān)系，對(duì)于閑置建設(shè)用地的監(jiān)管部門(mén)亦應(yīng)確定為各地國(guó)土資源管理

7、部門(mén)為宜?！　?、明確規(guī)定監(jiān)管與認(rèn)定程序。1）職能部門(mén)：閑置建設(shè)用地由市、縣級(jí)市土地行政主管部門(mén)調(diào)查認(rèn)定。2）市、縣級(jí)市土地行政主管部門(mén)開(kāi)展閑置建設(shè)用地調(diào)查，應(yīng)當(dāng)向用地單位發(fā)出閑置建設(shè)用地調(diào)查通知書(shū)。3）用地單位應(yīng)當(dāng)自閑置建設(shè)用地調(diào)查通知書(shū)送達(dá)之日起的規(guī)定時(shí)間內(nèi)，將土地開(kāi)發(fā)利用情況、相關(guān)證據(jù)和土地后續(xù)利用意見(jiàn)書(shū)面報(bào)送調(diào)查部門(mén)。4）市、縣級(jí)市土地行政主管部門(mén)開(kāi)展閑置建設(shè)用地調(diào)查時(shí)可以采取下列措施：詢(xún)