論行政審判對(duì)正當(dāng)程序原則的具體適用

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1、論行政審判對(duì)正當(dāng)程序原則的具體適用1985年至2009年20多年間，人民法院《公報(bào)》共刊載了80余件典型行政案例，其中，涉及正當(dāng)程序的行政案例有12件。[1]雖然這些案例不可能包括所有涉及正當(dāng)程序的案件，而且會(huì)遺漏了一些具有“里程碑”價(jià)值的案例。但是，這些案例仍然可以從宏觀上概括出行政正當(dāng)程序在司法實(shí)踐中的發(fā)展歷程。一、從無(wú)意識(shí)影響到有意識(shí)運(yùn)用在“陳迎春案”中，雖然法官認(rèn)定被告的收容審查“違反法定程序”，但是，事實(shí)上當(dāng)時(shí)對(duì)收容審查執(zhí)行程序并無(wú)明確的法律規(guī)定。所以，筆者認(rèn)為，支撐法官認(rèn)定的被告不向原告出

2、示《收容審查通知書》等行為違反“法定程序”的理由可能只是樸素的程序正義觀念，即被告這種不履行最基本的手續(xù)或程序就執(zhí)行收容審查的行為肯定是不對(duì)的，至于被告違反何種“法定程序”，則未明示。所以，我們可以斷定在該案中法官有關(guān)“在執(zhí)行程序上也是違法的”的附言屬于對(duì)正當(dāng)程序理念的無(wú)意識(shí)適用。這是因?yàn)樵谏蟼€(gè)世紀(jì)90年代行政法尚不發(fā)達(dá)的大背景下，法官對(duì)正當(dāng)程序缺乏基本的認(rèn)知，更遑論依據(jù)正當(dāng)程序原則作出判決了。事實(shí)上，即便是“田永案”，從承辦法官到《公報(bào)》編輯對(duì)正當(dāng)程序都知之甚少，甚至是一無(wú)所知，更無(wú)從談起有意識(shí)適用

3、了。但是，到了“張成銀案”，法官明確指出正當(dāng)程序是作出撤銷判決的主要理由。[2]也就是說(shuō)，法官對(duì)正當(dāng)程序原則的適用已經(jīng)演變?yōu)橐环N有意識(shí)的行為。雖然我們無(wú)法找到直接證據(jù)證實(shí)，發(fā)生“張成銀案”之后的“益民公司案”、“陸廷佐案”，承辦法官對(duì)正當(dāng)程序原則的適用也是一種有意識(shí)的行為。但是，在這兩件案件的判決書中，法官在說(shuō)理時(shí)均直言“按照正當(dāng)程序”或“基于正當(dāng)程序原理”。至少說(shuō)明法官對(duì)于正當(dāng)程序原則的適用已經(jīng)不再“遮遮掩掩”，而是直截了當(dāng)?shù)貙⑵渥鳛椴门械囊罁?jù)和理由。這就代表了一種立場(chǎng)和理念，“象征著法官正當(dāng)程序意

4、識(shí)和運(yùn)用正當(dāng)程序原則信心的增強(qiáng)，也折射出正當(dāng)程序理念在法律職業(yè)共同體中已經(jīng)取得初步卻比較廣泛的共識(shí)”。[3]在《行政程序法》出臺(tái)仍遙不可期的情況下，法官?zèng)]有一味等待立法，而是通過(guò)判決發(fā)展法律，在行政審判中直接適用正當(dāng)程序原則。二、裁判規(guī)則/制度的構(gòu)建關(guān)于行政程序正當(dāng)?shù)幕驹瓌t在學(xué)界存在不同的觀點(diǎn)。有人認(rèn)為正當(dāng)程序的基本原則應(yīng)為程序法定、公正原則。[4]有人認(rèn)為正當(dāng)程序應(yīng)當(dāng)程序中立、程序公平、程序理性、程序經(jīng)濟(jì)。[5]有人認(rèn)為行政正當(dāng)原則可具體導(dǎo)出避免偏私、行政參與和行政公開(kāi)三項(xiàng)基本內(nèi)容。[6]然而，在

5、司法實(shí)踐中，法官用一個(gè)個(gè)鮮活的案例，勾勒了正當(dāng)程序的大致“面貌”，如告知、申訴與辯解、說(shuō)明理由等。這些零散的內(nèi)容，不僅體現(xiàn)了正當(dāng)程序原則的價(jià)值，而且不斷充實(shí)和發(fā)展了正當(dāng)程序原則的內(nèi)涵和外延，使這一原則更為完善而具體。[7]1.告知與信息公開(kāi)。依正當(dāng)程序原則要求，當(dāng)事人有權(quán)閱覽文書、有權(quán)獲悉與其利害相關(guān)的事實(shí)與決定。在“陳迎春案”，法官指出被告執(zhí)行收容審查時(shí)，沒(méi)有出示相關(guān)法律文書，即未告知當(dāng)事人決定的內(nèi)容和依據(jù)。在“蘭州常德物資開(kāi)發(fā)部案”中，法院重申了行政機(jī)關(guān)的告知利害關(guān)系人的義務(wù)，并認(rèn)定市政府未送達(dá)行

6、政文書的行為違反法定程序。在“陸廷佐案”中，法院認(rèn)為將評(píng)估報(bào)告送達(dá)利害當(dāng)事人，便于當(dāng)事人及時(shí)提出意見(jiàn)、申請(qǐng)復(fù)估是正當(dāng)程序原則的應(yīng)有之義，違反告知義務(wù)即構(gòu)成對(duì)法定程序的違反，應(yīng)予撤銷。至此，告知與信息公開(kāi)在司法判決中被確定為正當(dāng)程序原則的內(nèi)容之一。2.陳述、申辯及聽(tīng)證。依正當(dāng)程序原則要求，行政機(jī)關(guān)作出決定時(shí)應(yīng)聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，當(dāng)事人有陳述、申辯權(quán)。告知與信息公開(kāi)旨在讓當(dāng)事人及時(shí)了解和掌握行政行為的具體內(nèi)容，確保當(dāng)事人能夠及時(shí)陳述和申辯。在“田永案”中，法官認(rèn)為，北京科技大學(xué)沒(méi)有“直接向被處理者本人宣布、

7、送達(dá)，允許被處理者本人提出申辯意見(jiàn)”，“忽視當(dāng)事人的申辯權(quán)利”，因而其行政管理行為不具有合法性。在“宋莉莉案”中，法官指出行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)，未允許利害關(guān)系人“對(duì)爭(zhēng)議問(wèn)題予以陳述和申辯，有失公正”，并據(jù)以作出撤銷判決。在“張成銀案”中，二審法院直接將“專門聽(tīng)取利害關(guān)系人的意見(jiàn)”作為正當(dāng)程序原則的要求之一，固化為正當(dāng)程序原則的內(nèi)涵。需要強(qiáng)調(diào)的是聽(tīng)證是當(dāng)事人陳述和申辯權(quán)利的延伸，其核心在于“給予當(dāng)事人就重要事實(shí)表示意見(jiàn)的機(jī)會(huì)”[8]?；蛘哒f(shuō)是一種較為正式的“陳述與申辯”。雖然前述案例1至案例8未涉及

8、“聽(tīng)證”要求，但并不意味著其作為正當(dāng)程序原則內(nèi)涵的缺位。3.說(shuō)明理由。所謂說(shuō)明理由是指“行政主體在做出對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益產(chǎn)生不利影響的行政行為時(shí)，除法律有特別規(guī)定外，必須向行政相對(duì)人說(shuō)明其做出該行為的事實(shí)因素、法律依據(jù)以及進(jìn)行自由裁量時(shí)所考慮的政策和公益等因素。”[9]在“蘭州常德物資開(kāi)發(fā)部案”中，法院認(rèn)為被上訴人市政府在行政決定中“未引出適用的具體條文”，屬于說(shuō)理不充分，從而違反法定程序。在“中海雅園管委會(huì)案”中，法官一連用了三個(gè)“如”，通過(guò)假設(shè)和層層遞