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1、對(duì)我國(guó)民航業(yè)規(guī)制的演變進(jìn)行回顧解釋1民航業(yè)政府管制的目的 民航管制包括兩方面：經(jīng)濟(jì)性管制和政策性管制。政府對(duì)民航進(jìn)行管制的目的是在航空公司與社會(huì)公眾利益之間尋求一個(gè)平衡點(diǎn)。政策性管制指的是以保障勞動(dòng)者和消費(fèi)者的安全、健康以及環(huán)境保護(hù)、防止災(zāi)害為目的，對(duì)產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和伴隨提供他們而產(chǎn)生的各種活動(dòng)制定一定的標(biāo)準(zhǔn)，并禁止、限制特定行為的管制。經(jīng)濟(jì)性管制既經(jīng)濟(jì)管制，一般是針對(duì)特定產(chǎn)業(yè)的管制，因此也稱為產(chǎn)業(yè)管制。它是指為防止發(fā)生資源配置低效率和確保使用者對(duì)產(chǎn)業(yè)內(nèi)經(jīng)濟(jì)資源的公平利用，由政府依據(jù)法律權(quán)限，通過(guò)許可和認(rèn)可等手段對(duì)公用事業(yè)、交通、金融等產(chǎn)業(yè)中的進(jìn)入、退出、價(jià)格、服
2、務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、投資、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)等有關(guān)行為進(jìn)行的管制。 2民航業(yè)政府管制的內(nèi)容 政府管制主要包括進(jìn)入管制、價(jià)格管制、投資管制、資源利用管制、區(qū)域準(zhǔn)入管制、普遍性服務(wù)管制等多種形式。 ?。?）進(jìn)入管制。指通過(guò)發(fā)放許可證等制度對(duì)欲從事民航運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)的企業(yè)進(jìn)行限制，未得到許可不得從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。進(jìn)入管制的目的主要是防止過(guò)度進(jìn)入和實(shí)現(xiàn)規(guī)模與范圍經(jīng)濟(jì)。 ?。?）價(jià)格管制。指進(jìn)行報(bào)酬率或最高價(jià)格的限制以使航空公司獲得盈利但同時(shí)防止制訂壟斷價(jià)格，保護(hù)消費(fèi)者的正當(dāng)利益。 ?。?）投資管制。即制定投資原則，在確保按政府要求最大限度地吸引各方投資的同時(shí)，對(duì)投資行為的某些方面進(jìn)行
3、限制。投資管制中也包含著對(duì)所有權(quán)的限制，如對(duì)外資及非國(guó)有投資比例的限制等。 （4）資源利用管制。即確定航空資源(如空中航線、飛行高度層、航空燃油等)的分配與使用原則，以保證民航運(yùn)輸?shù)陌踩?jīng)營(yíng)并使資源得到合理配置。 ?。?）區(qū)域準(zhǔn)入管制。即對(duì)不同的民航運(yùn)輸企業(yè)劃定經(jīng)營(yíng)區(qū)域，無(wú)特別理由不得進(jìn)入其他區(qū)域性市場(chǎng)的航線;或者對(duì)一地區(qū)支線機(jī)場(chǎng)與另一地區(qū)支線機(jī)場(chǎng)之間通航的限制等。 ?。?）普遍性服務(wù)管制。即要求民航運(yùn)輸企業(yè)為那些容量小、盈利低甚至沒(méi)有盈利的偏遠(yuǎn)地區(qū)、支線機(jī)場(chǎng)提供服務(wù)，以確保這些地區(qū)的公眾能享受“交通便利”。 ?。?）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)管制。即通過(guò)對(duì)民航運(yùn)輸企業(yè)制訂服務(wù)水平
4、、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，從而實(shí)現(xiàn)管制目的。它包括的內(nèi)容豐富繁雜，如特大航空樞紐對(duì)抵達(dá)飛機(jī)座位數(shù)的限制、飛機(jī)噪聲限制等。 3民航業(yè)政府管制的依據(jù) 以下因素導(dǎo)致在航空運(yùn)輸業(yè)形成一個(gè)廣泛的管制系統(tǒng)： （1）安全。作為確保在航空公司運(yùn)作中保持安全標(biāo)準(zhǔn)的手段，各國(guó)政府對(duì)進(jìn)入航空運(yùn)輸業(yè)作出規(guī)定，只有能表明它們有能力安全地從事營(yíng)運(yùn)的航空公司才能進(jìn)入這一行業(yè)。這是由民航業(yè)的特點(diǎn)所決定的。 ?。?）對(duì)定期航班和部分航線的保護(hù)。“定期航班”可以定義為按照公布的班期時(shí)刻表全年提供的有規(guī)律而可靠的航班。為了在平靜的淡季維持這種航班，航空公司在旺季必須獲得大量利潤(rùn)。如果沒(méi)有管制，大量航空
5、公司會(huì)在旺季進(jìn)入市場(chǎng)，這將大大減少利潤(rùn)。結(jié)果，若干航空公司在淡季會(huì)不得不退出市場(chǎng)，因?yàn)橛蕰?huì)使它們不能再提供淡季航班。對(duì)于某些航線，由于其本身所處的地理位置，本身并不具備開辟航線的條件，如：客流量低、飛行成本高等。由于國(guó)家整體規(guī)劃的需要，卻需要開辟這樣一些航線，在這方面就需要國(guó)家的管制，才能確保這些航線的開通?！。?）保持社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目是一個(gè)支持管制傳統(tǒng)論點(diǎn)，盡管目前它的重要性可能正在下降。（4）保護(hù)國(guó)家利益。1919年巴黎公約接受了這樣的原則，即各國(guó)在它領(lǐng)土以上的空域擁有絕對(duì)主權(quán)。從那時(shí)起，政府管制了航空運(yùn)輸，以保證國(guó)家利益。政府對(duì)航空公司所有權(quán)的較大約束也加強(qiáng)了管制的
6、力度。國(guó)家利益可以總結(jié)以下內(nèi)容：①防務(wù)問(wèn)題，特別是國(guó)家承運(yùn)人通常要考慮國(guó)家的防務(wù)戰(zhàn)略；②就直接和間接就業(yè)以及收支平衡的角度來(lái)看，最大限度地增加來(lái)自航空運(yùn)輸對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的收益；③國(guó)家威望；④為商業(yè)、政府交往維持一個(gè)航空運(yùn)輸系統(tǒng)。 4民航業(yè)政府管制政策的演變 中國(guó)民航實(shí)行放松管制政策是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，可以認(rèn)為始于20世紀(jì)80年代。與其他國(guó)家有所不同的是，中國(guó)民航業(yè)放松管制的過(guò)程與對(duì)其經(jīng)濟(jì)特性的認(rèn)識(shí)并無(wú)必然的因果聯(lián)系，而主要是由中國(guó)整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的大背景所決定的。放松管制的根本動(dòng)力在于中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌。與此相應(yīng)，放松管制的過(guò)程在某種程度上也就成為政府主導(dǎo)型
7、的體制改革進(jìn)程 中國(guó)民航放松管制的過(guò)程大致分為三個(gè)階段來(lái)描述： 第一階段（1980～1995年）：放松準(zhǔn)入管制，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。在1980年以前，中國(guó)民航基本上實(shí)行軍隊(duì)管民航和政企合一的管理體制，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)上實(shí)行的是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，由中央政府完全控制和壟斷。1980年，中國(guó)民航遵照鄧小平的指示改變軍隊(duì)建制，走上企業(yè)化發(fā)展道路。 第二階段（1996～2001年）：限制新企業(yè)進(jìn)入，探索放松價(jià)格管制。1996年以后，中國(guó)航空運(yùn)輸市場(chǎng)發(fā)生了較大變化，由以前的賣方市場(chǎng)轉(zhuǎn)變成了買方市場(chǎng)。在運(yùn)力過(guò)剩、增長(zhǎng)速度減緩
