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1、鐵路的政府壟斷和市場化 鐵道部撤并入交通運輸部成為社會廣泛關注的熱點，進而為打破鐵道部行政壟斷和高負債的市場化措施，被冠上私有化遭到輿論的抨擊。那么該如何看待中央政府的市場化改革措施，這些市場化措施是否會使國有鐵路走向私有化?回答這些問題，必須厘清公用事業(yè)國有化與私有化的歷史成因及各國選擇，才能解構國有化及私有化之間的關聯(lián)，切實解決中國鐵路改制中面臨的問題?！ 」檬聵I(yè)國有化與私有化 鐵路屬于公用事業(yè)的一種類型。公用事業(yè)具有自然壟斷的經濟屬性，自然壟斷性意味著公用事業(yè)屬于高度專用性資產，又有很高的使用頻率。這意味著公用事業(yè)具有兩個基本特征規(guī)模經濟效益非常顯著和需要大量啟動資本，前
2、者表明獨家壟斷下效益最高，后者表明沉淀成本使行業(yè)外廠商不愿介入。為提高效率，企業(yè)對該類交易壟斷為法律所容忍。國務院發(fā)展研究中心副主任劉世錦認為，這類交易具有一方獨占的特征，一般是由一個賣者向許多買者提供產品，對每個買家而言，該產品都具有高度專用性，尋找替代交易伙伴或者不可能，或者要求承擔過高的成本，在這種情況下，這類賣方企業(yè)由政府直接經營或由政府給予控制就是合理的。這一特性決定，國有化才是保障公用事業(yè)公益性的較優(yōu)選擇。 在上世紀20年代到70年代，各國基本形成了國有化下的公用事業(yè)提供機制。公用事業(yè)成為政府責任，并形成政府壟斷，排除私人參與。國有化在經濟制度層面上為公有制，在法律層面
3、上為國家(政府)控制所有權，可以稱為國家公有。在這樣背景下，各國鐵路紛紛被國有化，有些國家時間上稍微滯后。如德國在1924年就實現(xiàn)鐵路國有化，英國在1948年后實施國有，日本在1949年國有鐵路成為公共企業(yè)，而法國則在1982年才把鐵路國有化。國有化后，政府直接控制包括運價、投資、工資等方面的決策權?！ 〉趪谢?，鐵路存在體制僵化、機制不靈、競爭力下降的問題，最終導致喪失運輸市場份額。在新制度經濟學影響下，民營化成為各國的選擇。 私有化是指任何旨在把政府全部或部分的職能和責任轉到私人部門的過程。在公用事業(yè)管理領域，各國政府普遍把私有化作為公用事業(yè)管理手段之一，并認為私有化后引入
4、競爭機制，可以提高效率，減輕政府財務負擔。比如澳大利亞有研究認為，私人參與公用事業(yè)效率可以提高20%以上?！ ∵@里的私人并非僅局限于民營資本或外資。事實上，各國的公用事業(yè)私有化是包括把政府的公營組織(公營組織是由政府投資設立，依靠政府財政資金運作，接受政府管控的非市場化組織)公司化，把非市場主體改制為市場主體，實現(xiàn)競爭性經營。這在我國表現(xiàn)為把包括國營工廠和事業(yè)單位在內的公營組織，改制為具有獨立財產權的國有企業(yè)。國有企業(yè)在法律上屬于私法主體，本文稱之為私營組織。私營組織獨立于政府，與政府無隸屬關系，擁有獨立的產權并以營利為目的。在該界定下，私營組織包括公用事業(yè)領域公司化國有企業(yè)、民營企
5、業(yè)、外資企業(yè)等，但不包括非營利組織。為此，國有企業(yè)屬于私營組織，在法律形態(tài)上可以歸入私人的范疇。比如中國香港把承擔公共服務，由政府設立的營運基金和政府擁有的公司稱之為私營機構。從公用事業(yè)資產的所有權角度看，私有化是政府把公用事業(yè)資產所有權永久移轉給私營組織。 依據國外民營化理論，政府決定把原本由政府直接控制的基礎設施或服務設施，通過改制把這些資產轉移到國有企業(yè)名下的過程，就是私有化的過程，可以稱為國家私有。這在美國稱之為商業(yè)化，德國民營化理論中稱之為形式民營化。這在我國經濟體系下仍屬于國有，即由國資委代表政府擁有私有化后的資產所有權。在承擔公用事業(yè)的國有企業(yè)不轉讓其股權的情況下，仍
6、然屬于政府壟斷。當政府把這些國有企業(yè)的股權轉讓給民眾或民營企業(yè)等時，美國將其稱為政府撤資，德國稱之為實質民營化。當在政府不轉移公用事業(yè)資產所有權或階段性轉移所有權的情況下，把公用事業(yè)交由私營公司經營時，美國稱之為特許經營，德國稱之為功能民營化。以上三種方式均屬私有化類型?！ 」檬聵I(yè)改制的政府策略 在工具化的國有化與私有化之間，政府面臨雙重策略性選擇：一是國家(政府)壟斷還是私人壟斷;二是提供公用事業(yè)的組織形態(tài)采用公營組織還是私營組織。這兩種策略交錯形成了各國在各階段公用事業(yè)的提供方式?！ ￡P于私人壟斷與政府壟斷?！ ∷饺藟艛嗑褪怯伤綘I組織獨占公用事業(yè)。在多數人的常識中，壟斷是萬惡
7、不赦之源。但基于公用事業(yè)自然壟斷的屬性，對鐵路路網系統(tǒng)而言，無論誰來管控，都構成壟斷。在公用事業(yè)領域，壟斷提供能減少浪費，提高效率。比如城市供水，一家供水公司統(tǒng)一提供比兩家公司構建兩套系統(tǒng)更節(jié)約總體成本，效率更高。但在私人提供情況下，私人將掌握定價權，形成私人壟斷。私人以營利為目的，為獲取高額利潤，私人會不斷提高價格，增加利用人負擔。為此，政府往往以價格管制應對，形成私人壟斷+政府管制的管理模式。比如，美國的鐵路至今仍然由少數私人公司壟斷經營，雖然在上世紀
