淺析國有土地房屋征收與補償條例

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1、.淺析國有土地上房屋征收與補償條例【摘要】2011年1月21日公布實施的《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱《征收條例》)，是繼《物權(quán)法》頒布之后，又一部激起公眾了對“公共利益”關(guān)注的、熱潮的法律文件?！墩魇諚l例》就行政機關(guān)對國有土地上的私人房屋征收所涉及的“公共利益”進行了界定，第一次以立法的形式界定了長期以來學界、社會上爭議的對房屋征收所涉及的“公共利益”的范圍。筆者總結(jié)了一些學者對公共利益的概念和立法模式的研究成果，然后對《征收條例》中的“公共利益”立法過程進行梳理并做出簡略的點評?！娟P(guān)鍵詞】公共利益;國有土地上房屋征收與補償條例;界定一、公共利益的概念公共利益，學理

2、上也可以稱作公用利益、公共福利、公共福祉，美國的判例法上稱之為“公共使用[1]”。早在古希臘時期就有城邦利益先于個人和家庭利益之說[2]。學理上也有認為公共利益是各個法律部門所共同追求的一種價值。筆者認為，公共利益是個人利益的集合，但這種集合不是個人利益的簡單的相加，而是通過某種社會關(guān)系把他們聯(lián)系起來的由不特定多數(shù)人享有的利益。我國《憲法》第13條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償”。在《物權(quán)法》還沒有出臺之前，國內(nèi)一些學者就對我國民法典對公共利益規(guī)定提出了建議，《中國民法典學者建議稿?物權(quán)篇》第二章“所有權(quán)取得”第7

3、14條?“國家為了公共利益的需要，可以依法對私有財產(chǎn)進行征收或者征用并給予補償?！贝撕?，《物權(quán)法》第四十二條第一款也明確規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定權(quán)限和程序可以征收集體所有土地和單位、個人房屋以及其他不動產(chǎn)”。為了與《物權(quán)法》銜接，2007年修訂的《城市房地產(chǎn)管理法》第六條規(guī)定：“為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權(quán)益;征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務院規(guī)定”。....雖然對公共利益規(guī)定的國內(nèi)外立法大量存在，但是對公共利益具體內(nèi)涵進行明確的界定的立法卻少。其實早在我國《物權(quán)法

4、》、《征收條例》頒布之前，我國《信托法》第六十條就對“公共利益目的”做出了規(guī)定：“為了下列公共利益目的之一而設立的信托，屬于公益信托：(一)救濟貧困;(二)救助災民;(三)扶助殘疾人;(四)發(fā)展教育、科技、文化、藝術(shù)、體育事業(yè);(五)發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè);(六)發(fā)展環(huán)境保護事業(yè)，維護生態(tài)環(huán)境;(七)發(fā)展其他社會公益事業(yè)?？梢哉f在我國公共利益范圍的界定也不是空白，至少《信托法》開了個好頭。二、公共利益的特點及界定標準公共利益是公權(quán)與私權(quán)的是交匯點，是對公民財產(chǎn)權(quán)利限制的主要理由，也是約束政府行為的有利武器[3]。但是，公共范圍天生帶有的彈性，以及其利益內(nèi)容的標準也帶有主觀性，所以公共利

5、益本身就是個不確定的概念，難以進行準確的進行界定，是立法上的難題。即便如此，有的學者也把公共利益分類為：(1)直接關(guān)系到全體社會全體成員的的公共利益，如戰(zhàn)爭中的國防利益;(2)不特定人的經(jīng)濟、文化、教育等方面的公共利益，如福州三坊七巷被國務院批準列入第六批全國重點文物保護單位名單，福州市將包括原有臨街古宅都拆除;(3)基本法律價值相聯(lián)系的有關(guān)個人生命、健康和自由的利益;(4)經(jīng)濟秩序利益，如：交易安全等。從這里我們可以總結(jié)出公共利益大致有如下幾個特點：第一、寬泛性。一方面，公共利益包括的范圍非常寬泛，它既可能是經(jīng)濟利益，也可以能是社會福祉，還可能包括教育、衛(wèi)生、文化、環(huán)境等各個方

6、面的利益，此外，公共利益又與國家利益、政府利益、商業(yè)經(jīng)濟利益存在著大量的交叉處，如在一個經(jīng)濟落后地區(qū)建立一個大型購物中心，既有公共利益性質(zhì)，但更多的是商業(yè)利益性質(zhì)。公共利益也可以從某些社會成員的利益結(jié)合而轉(zhuǎn)化而來。第二、發(fā)展性。每個國家、每個地區(qū)、不同經(jīng)濟基礎(chǔ)，不同的民族，不同地域，不同時期，公共利益內(nèi)容都會有所變化，它是動態(tài)的變化過程，且公共利益本身是一個開放的概念，具有不可窮盡性，也就是說其類型繁多，且隨著社會的發(fā)展而不斷發(fā)展。第三、內(nèi)涵的不確定性。一方面公共利益內(nèi)容本身是一個價值判斷的內(nèi)容，具有一定的主觀性，另一方面受益對象具有不特定性，筆者認為，“公共”就是沒有主體的限制

7、，每一個個體都可能不加限制的成為“公共利益”中的某一受益主體。第四、層次的復雜性。比如公共利益里面有國防外交事業(yè)、公用事業(yè)，還有市民的公共健康利益、環(huán)保利益，財產(chǎn)利益等等，這些利益之間存在著層次之分。....三、《征收條例》中?“公共利益”界定1、“公共利益”制定的過程我國《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》對公民房屋的征收都都有做不同的規(guī)定，同樣是為了公共利益的需要。但是原本最適用房屋拆遷的《城市房屋拆遷管理條例》卻對上位法明確提出的“公共利益”只字未提。