論相對(duì)集中行政處罰權(quán)

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1、-論相對(duì)集中行政處罰權(quán)摘要：相對(duì)集中行政處罰權(quán)是近些年發(fā)展起來(lái)的行政執(zhí)法改革措施。實(shí)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)旨在解決行政管理領(lǐng)域中比較混亂的行政處罰行為，根源于行政機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和行政處罰執(zhí)法法治化的要求。行政處罰法的頒布，為這項(xiàng)改革措施提供了法律基礎(chǔ)，其因此而發(fā)展迅速。但理論界、執(zhí)法界對(duì)其缺少關(guān)注和探討。本文從闡述相對(duì)集中行政處罰權(quán)的概念、由來(lái)和基本做法入手，歸納試點(diǎn)工作取得的成效，通過(guò)對(duì)一些具體問(wèn)題進(jìn)行分析，認(rèn)定這一制度在理論上違背了職權(quán)法定、法律優(yōu)先、法律保留、法制統(tǒng)一等若干原則。實(shí)踐中，其付諸實(shí)施的依據(jù)

2、——國(guó)務(wù)院法制辦復(fù)函的內(nèi)容和程序存在著諸多疑問(wèn)，且試點(diǎn)并沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)效果，反而給行政管理帶來(lái)了許多負(fù)面影響。最后，提出了解決問(wèn)題的思路，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)盡快停止國(guó)務(wù)院有關(guān)文件的執(zhí)行，通過(guò)綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)、擴(kuò)大對(duì)行政權(quán)的司法介入以及調(diào)整機(jī)構(gòu)等，推進(jìn)行政體制改革。同時(shí)轉(zhuǎn)變行政管理觀念，改進(jìn)行政執(zhí)法方式，依法解決行政處罰的“軟”與“亂”的問(wèn)題。關(guān)鍵詞：行政處罰權(quán)相對(duì)集中行政處罰體制城市管理-頁(yè)腳---　　導(dǎo)言　　改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)步伐加快，城市的結(jié)構(gòu)和功能日趨多樣化，出現(xiàn)了人口膨脹、環(huán)境污染、交通擁擠、居

3、住環(huán)境惡化等一系列問(wèn)題?，F(xiàn)代城市的經(jīng)濟(jì)、人口、建筑、生活設(shè)施等高度密集，以及與之俱來(lái)的各種利益需求的矛盾，給城市管理工作帶來(lái)了諸多難題。相比之下，我國(guó)的城市管理行政執(zhí)法體制卻存在著種種弊端，與依法行政的要求不相適應(yīng)?！　∫皇切姓?zhí)法隊(duì)伍過(guò)多過(guò)濫。受傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)城市管理領(lǐng)域存在著城建監(jiān)察、城管監(jiān)察、規(guī)劃監(jiān)察、市容監(jiān)察、綠化監(jiān)察、市政監(jiān)察、環(huán)境監(jiān)理、交通管理、工商管理等十幾支執(zhí)法隊(duì)伍，五花八門，上下重疊，隊(duì)伍臃腫，“十幾頂大蓋帽，管一頂破草帽”，“擾民”、“傷民”現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮?！　《菆?zhí)法

4、力量分散，效率低下。從市到區(qū)、街道甚至居委會(huì)都存在著執(zhí)法隊(duì)伍，不能形成合力，管理不見(jiàn)效，難長(zhǎng)效，事倍功半。同時(shí)各執(zhí)法隊(duì)伍的職權(quán)劃分不清，交叉重疊，一條馬路多家管，一起違章多家罰?！按笊w帽多對(duì)于行政相對(duì)人行使權(quán)利非常不利，有時(shí)需要向若干個(gè)行政管理部門請(qǐng)求權(quán)利，其權(quán)利難以得到保護(hù)。有時(shí)，被侵害的相對(duì)一方當(dāng)事人請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)保護(hù)其人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)，而若干個(gè)行政部門都有可能以權(quán)力交叉為由，一推了之”?！　∪腔鶎訄?zhí)法力量不足，管理不到位。由于執(zhí)法力量主要集中在市、區(qū)兩級(jí)，而城市管理的主要任務(wù)和工作難點(diǎn)又在街道，街道又

5、沒(méi)有執(zhí)法主體資格，形成“有權(quán)管的看不見(jiàn)，看得見(jiàn)的無(wú)權(quán)管”，許多管理工作無(wú)法落實(shí)到位。　四是執(zhí)法與利益掛鉤，變成謀利手段。由于多年來(lái)行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)力與利益沒(méi)有完全脫鉤，有的行政機(jī)關(guān)把執(zhí)法當(dāng)成本部門謀取不當(dāng)利益的手段，有利的事情爭(zhēng)著管，無(wú)利的事情“踢皮球”，造成重復(fù)處罰，形成管理“真空”，甚至滋生腐敗?！　♂槍?duì)上述問(wèn)題，各地在城市管理執(zhí)法體制上進(jìn)行了有益的探索和改革，形成了各具特色的城市管理行政執(zhí)法模式。主要有聯(lián)合執(zhí)法、委托執(zhí)法、巡警執(zhí)法、相對(duì)集中行政處罰權(quán)等。這些執(zhí)法模式為強(qiáng)化城市管理，提升城市管理水

6、平，積累了經(jīng)驗(yàn)?！　∫?、相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的概念、基本做法與成效　　（一）相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的概念　　關(guān)于相對(duì)集中行政處罰權(quán)的概念，理論界、執(zhí)法界的看法基本上是一致的，即“相對(duì)集中行政處罰權(quán)，是指將若干行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)集中起來(lái)，交由一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使；行政處罰權(quán)相對(duì)集中后，有關(guān)行政機(jī)關(guān)不再行使已經(jīng)由一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使的行政處罰權(quán)”。-頁(yè)腳---　　相對(duì)集中行政處罰權(quán)作為一項(xiàng)法律制度，是由1996年3月17日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處

7、罰法》）所首先規(guī)定的。該法第16條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使”。為了積極、穩(wěn)妥地實(shí)施《行政處罰法》的這一規(guī)定，《國(guó)務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施〈行政處罰法〉的通知》（國(guó)發(fā)[1996]13號(hào)）進(jìn)一步明確要求“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作，結(jié)合本地方實(shí)際提出調(diào)整行政處罰權(quán)的意見(jiàn)，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后施行”。這樣，國(guó)務(wù)院文件正式將《行政處罰法》第16條的規(guī)定概括為相對(duì)集中

8、行政處罰權(quán)制度，并確定通過(guò)試點(diǎn)逐步推行這一制度?！　《?、相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)的基本做法　　1、機(jī)構(gòu)名稱及運(yùn)作模式　　孔子說(shuō)，名不正則言不順。因此，一個(gè)行政機(jī)構(gòu)首先從名稱就能確定他的主要職能。目前，各地行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)名稱不盡相同，有的稱“局”，有的稱“總隊(duì)”、“支隊(duì)”、“大隊(duì)”、“署”。不僅稱謂不統(tǒng)一，其運(yùn)作模式也各具特色。筆者試將相對(duì)集中行政處罰權(quán)劃分為下列三種模式：（1）授權(quán)新建專門機(jī)關(guān)集中行使處罰權(quán)。廣州、