[法律資料]行政訴訟撤訴若干問題探討

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1、行政訴訟撤訴若干問題探討　　【摘要】行政訴訟中的撤訴歷來是理論與實(shí)踐關(guān)注的熱點(diǎn)問題之一。我國行政訴訟撤訴制度的發(fā)展與司法政策的歷史變遷之間存在著不可分割的緊密聯(lián)系。不同時(shí)期的司法政策在其中起了決定性的作用。行政訴訟撤訴制度在以下幾方面的完善顯得尤為重要：對撤訴申請審查什么、如何審查、遵循什么程序、撤訴后的救濟(jì)權(quán)如何保障以及如何發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在撤訴中的監(jiān)督作用、裁定準(zhǔn)予撤訴時(shí)如何一并處理民事糾紛、賦予撤訴裁定書執(zhí)行依據(jù)的法律效力、正確處理撤訴適用階段與原有判決既判力之間的關(guān)系、理清撤訴與調(diào)解之間的關(guān)系等。　　【關(guān)鍵詞】行政訴訟;撤訴;司法政策;制度完善　　一、問題的提出23　　近幾年來行政

2、案件的申訴上訪率居高不下，形勢嚴(yán)峻。今年5月22日在廣東東莞召開的全國法院行政審判工作座談會(huì)上披露了以下信息：2009年全國法院全年新收刑事、民商事、行政一審案件668萬多件，其中，行政案件雖然不足2%，可行政申訴上訪案件卻占了全部申訴上訪案件的18%左右，比平均值高出8倍。據(jù)悉，為破解行政案件申訴上訪率高這一難題，最高人民法院決定從5月22日開始到今年底，在全國各級(jí)法院集中開展解決行政案件申訴上訪專項(xiàng)治理活動(dòng)，并將其納入政法機(jī)關(guān)集中開展的“涉法涉訴信訪積案清理”活動(dòng)和“百萬案件評查”活動(dòng)，統(tǒng)一部署，統(tǒng)籌安排。最高人民法院副院長江必新表示，專項(xiàng)活動(dòng)排查的案件包括列入“涉訴信訪積案清理”

3、活動(dòng)、“百萬案件評查”活動(dòng)名單中的行政案件，以及2009年以來進(jìn)京赴省申訴上訪的行政案件;重點(diǎn)排查非正常申訴上訪、重復(fù)申訴上訪、越級(jí)申訴上訪案件。要實(shí)行包案責(zé)任制，包案到省、包案到院、包案到人;對屬于錯(cuò)案和有瑕疵的案件，必須依照法定程序糾正或補(bǔ)正。[1]導(dǎo)致行政案件申訴上訪率攀升的原因是多方面的，有整個(gè)體制原因以及具體行政訴訟制度原因等。要真正解決問題必須條分縷析地找出問題之所在，進(jìn)而研究解決問題的對策?！　《?、行政訴訟撤訴制度的發(fā)展與司法政策歷史變遷之間的關(guān)系考量　　我國行政訴訟中的撤訴制度有一個(gè)發(fā)展過程。目前涉及到行政訴訟撤訴問題的主要規(guī)范有：《行政訴訟法》第48條、第51條;最高

4、人民法院《關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第31條;《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(以下簡稱《若干解釋》第37條、第49條以及《關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》(以下簡稱《撤訴規(guī)定》)。[2]對行政訴訟中的撤訴問題，就司法實(shí)踐而言經(jīng)歷了一個(gè)從撤訴率高，到撤訴率下降，再到撤訴率大幅上升的發(fā)展過程。伴隨著這一過程，學(xué)術(shù)界也經(jīng)歷了一個(gè)尋找對策遏制行政撤訴，到支持撤訴率下降，再到轉(zhuǎn)變觀念為撤訴率大幅提升鼓與呼并尋找理論依據(jù)的發(fā)展歷程。透過行政訴訟撤訴司法實(shí)踐和理論探討的發(fā)展歷程，我們不難發(fā)現(xiàn)其背后的司法政策之變化。　　1990年10月1日《行政訴訟法》正式施行，其后

5、的一段時(shí)間內(nèi)撤訴率一直維持高比率。其間，無論就《行政訴訟法》及其司法解釋的本意，還是理論界的呼聲，均對這種高比率持否定態(tài)度的。這從實(shí)務(wù)部門的態(tài)度中可以看出。例如，在1990年9月召開的首次全國法院行政審判工作會(huì)議上，安徽省高級(jí)法院行政審判庭的一份報(bào)告稱：“當(dāng)前，行政審判實(shí)踐中較為突出的一個(gè)現(xiàn)象是，在人民法院受理的行政案件中，撤訴案件占相當(dāng)?shù)谋壤！敝貞c市中級(jí)法院行政審判庭的報(bào)告也稱：“我市行政審判工作開展以來，以撤訴方式結(jié)束訴訟程序的行政案件所占比重較大?！盵3]學(xué)界一般也是較多地探討行政訴訟中的不當(dāng)撤訴及其控制問題?！　≡诋?dāng)時(shí)的條件下，行政案件撤訴率居高不下，是作為一種不正?，F(xiàn)象引起

6、各方面關(guān)注的。為此，包括最高院在內(nèi)的許多法院將降低撤訴率作為一項(xiàng)重要工作。最為典型的是吉林省高院在123997年初專門下達(dá)文件，要求各地法院特別是基層法院行政案件撤訴結(jié)案率不得超過30%，并將此作為評選“行政審判群眾滿意法院”和“群眾滿意行政法官”的重要條件。經(jīng)過努力也確實(shí)起到了功效。吉林省法院一審行政案件撤訴結(jié)案率由1997年的48%下降到1998年的26%,1999年(9月份前)一審行政案件撤訴結(jié)案率為28%。其他地方法院多有類似的做法，從而行政訴訟撤訴率在1998年之后明顯下降。顯然，在這一變化中司法政策發(fā)揮了明顯的作用?！　‰S著社會(huì)轉(zhuǎn)型的加快，在特定的時(shí)間內(nèi)我國各種社會(huì)矛盾凸現(xiàn)

7、。由土地征收、房屋拆遷、勞動(dòng)社會(huì)保障等引起的行政主體與行政相對人之間的矛盾也空前激增，行政糾紛也大為增加。這在事實(shí)上給我國現(xiàn)實(shí)處境下的法院造成了很大的壓力：一方面糾紛不斷，訴訟案件上升，另一方面按照現(xiàn)有機(jī)制判案，很多案件官了民不了，案結(jié)事不了。于是行政訴訟中一直處于悄悄地干的調(diào)解受到公開的厚愛。雖然這種厚愛是通過所謂的尋找行政糾紛解決機(jī)制的多元化而表現(xiàn)出來的，但是限于現(xiàn)行《行政訴訟法》明確規(guī)定不適用調(diào)解的規(guī)定，只能轉(zhuǎn)而求其次地從現(xiàn)有制度中盡可能