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1、國家汲取能力的建設(shè)建國初期的經(jīng)驗(yàn)王紹光作者是香港中文大學(xué)政治與行政系副教授。近著有：《中國：不平衡發(fā)展的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》、《多元與統(tǒng)一：第三部門國際比較研究》、《分權(quán)的底限》、《挑戰(zhàn)市場(chǎng)神話》。本文原系英文，中文由清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士生周紹杰譯出。香港中文大學(xué)國家汲取能力是指政府從社會(huì)獲取財(cái)政資源的滲透能力，它是國家制度建設(shè)（statebuilding）的首要任務(wù)。正如Almond和Powell所說，“汲取能力（extractivecapacity）和現(xiàn)代國家在很大程度上是一對(duì)密不可分的雙胞胎”（1966
2、：35，244）。沒有一個(gè)穩(wěn)定的收入流，政府就不可能存在。早在16世紀(jì)，當(dāng)現(xiàn)代歐洲國家還處在它們的形成階段，JeanBodin就已經(jīng)認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，他一針見血地指出“財(cái)政便是國家的神經(jīng)”（Braun，1975：243）。到了20世紀(jì)，如果國家沒有充分的汲取能力就作不了任何事情。這就是為什么熊彼特（1954）把現(xiàn)代國家稱之為“稅收國家（taxstate）”。實(shí)際上，稅收，即汲取能力的指標(biāo)，是所有其它國家能力的基礎(chǔ)。一個(gè)政府要達(dá)到其政治目標(biāo)，就必須有能力動(dòng)員充足的資源；否則就不可能實(shí)現(xiàn)任何目標(biāo)。由于稅收如此重要
3、，因此，加強(qiáng)汲取能力就成為了現(xiàn)代國家制度建設(shè)的中心任務(wù)。然而，汲取并非容易。汲取能力在國與國之間存在著較大的差異；即使在同一個(gè)國家內(nèi)部，不同的時(shí)期其水平變化也很大。一個(gè)評(píng)價(jià)國家建設(shè)能力進(jìn)步的方法就是測(cè)度流向各級(jí)政府的資源，這是因?yàn)椤皣夷芰Φ脑鰪?qiáng)與稅收的增加有著直接的聯(lián)系”36（Ardant，1975：174）。近年來，中國的國家汲取能力問題引起了國內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注(王紹光&胡鞍鋼，1993；Brodsgaard&Young,2000)。不可否認(rèn)，在過去20年，中國發(fā)生了翻天覆地的變化。但以“放權(quán)讓利”
4、為思路的早期改革也導(dǎo)致了國家汲取能力的急劇下降(Wang&Hu，2001)。為了扭轉(zhuǎn)這個(gè)危險(xiǎn)的勢(shì)頭，中國政府在1994年用“分稅制”代替了“分灶吃飯”的財(cái)政體制。分稅制成功地阻止了國家汲取能力進(jìn)一不下滑，但在提高汲取能力方面效果卻還不太顯著。中國有可能在不太長的時(shí)間里將國家汲取能力提高到世界平均水平之上嗎？政府如何才能達(dá)到這個(gè)目標(biāo)？本文試圖從側(cè)面回答這兩個(gè)問題。它對(duì)第一個(gè)問題的回答是完全肯定的。至于第二個(gè)問題，答案也很簡單：溫故方能知新。學(xué)習(xí)外國經(jīng)驗(yàn)是必要的，但我們自己以往的經(jīng)驗(yàn)更加寶貴。這篇文章回顧了我
5、們共和國歷史上一個(gè)重要的歷史時(shí)期：1949——1953年。這段時(shí)期盡管時(shí)間很短，但共產(chǎn)黨新政權(quán)卻能大幅度提高國家的汲取能力，堪稱人間奇跡。帝制時(shí)代的中國，國家財(cái)政規(guī)模僅是整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)的一個(gè)很小的部分，政府收入從來沒有超過GDP的4％（Perkins，1967：478—92）。即使清王朝倒臺(tái)以后，政府所汲取的國民收入份額仍然很小。1916—1928年期間，中國就根本談不上國家財(cái)政系統(tǒng)。北京政權(quán)的維持主要靠各種國內(nèi)外的貸款（Young，1971：1—11）。1928年，國民黨取得了政權(quán)，傳統(tǒng)的征稅方法和汲取水
6、平顯然不能應(yīng)付各種新挑戰(zhàn)。盡管南京政府煞費(fèi)苦心地進(jìn)行了財(cái)政體制轉(zhuǎn)型，然而，國家汲取國民收入的份額僅有少量的增長關(guān)于這一時(shí)期財(cái)政改革的進(jìn)一步論述，見Young（1971）。Young在1929年—1947年任國民黨政府的財(cái)政顧問。。1936年可能是國民黨政府最好的一年了，但是整個(gè)政府預(yù)算也不過只有GDP的8.8％（汪之庸，1952：115—16）這是一個(gè)最高的估計(jì)。ThomasRawski（1989）估計(jì)，在30年代早期，中央、各省以及地方政府稅收總計(jì)大約僅占中國當(dāng)時(shí)總產(chǎn)出的5％－7％。ArthurYoun
7、g（1971：102－3）的估計(jì)更低：“公共部門的份額很小，大約僅占GDP的5％。”36。然而，1949年共產(chǎn)黨取得政權(quán)后，新政權(quán)預(yù)算收入占國民收入的比例就達(dá)到了史無前例的水平。如圖1所示，1950年，這是中華人民共和國建立的第一個(gè)年頭，政府收入對(duì)國民收入的比例就已經(jīng)接近16％。三年后，這個(gè)比例超過了30％。新中國預(yù)算收入相對(duì)于國民收入的高比例不僅體現(xiàn)在歷史的比較上，同時(shí)也體現(xiàn)在與同期其它國家的比較上。在表1所列出了11個(gè)國家，它們的人均收入在50年代與中國的人均收入相當(dāng)，但公共部門的規(guī)模卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落在當(dāng)時(shí)的
8、中國后面。36表150年代發(fā)展中國家的國家汲取能力國家稅收收入占國民收入的份額（％）中國，1950年15.8中國，1951年25.1中國，1952年29.5中國，1953年30.1阿富汗5緬甸19柬埔寨12埃塞俄比亞5印度10印度呢西亞13利比里亞16尼日利亞11巴基斯坦10蘇丹12泰國12來源：財(cái)政部（1985：15，152）；Lardy（1978：41）。36圖1：政府收入占國民收入的比例（1950年—1983年）來源：財(cái)
