國家汲取能力的建設

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1、國家汲取能力的建設建國初期的經驗王紹光作者是香港中文大學政治與行政系副教授。近著有：《中國：不平衡發(fā)展的政治經濟學》、《多元與統(tǒng)一：第三部門國際比較研究》、《分權的底限》、《挑戰(zhàn)市場神話》。本文原系英文，中文由清華大學公共管理學院博士生周紹杰譯出。香港中文大學國家汲取能力是指政府從社會獲取財政資源的滲透能力，它是國家制度建設（statebuilding）的首要任務。正如Almond和Powell所說，“汲取能力（extractivecapacity）和現(xiàn)代國家在很大程度上是一對密不可分的雙胞胎”（1966：35，24

2、4）。沒有一個穩(wěn)定的收入流，政府就不可能存在。早在16世紀，當現(xiàn)代歐洲國家還處在它們的形成階段，JeanBodin就已經認識到這一點，他一針見血地指出“財政便是國家的神經”（Braun，1975：243）。到了20世紀，如果國家沒有充分的汲取能力就作不了任何事情。這就是為什么熊彼特（1954）把現(xiàn)代國家稱之為“稅收國家（taxstate）”。實際上，稅收，即汲取能力的指標，是所有其它國家能力的基礎。一個政府要達到其政治目標，就必須有能力動員充足的資源；否則就不可能實現(xiàn)任何目標。由于稅收如此重要，因此，加強汲取能力就成

3、為了現(xiàn)代國家制度建設的中心任務。然而，汲取并非容易。汲取能力在國與國之間存在著較大的差異；即使在同一個國家內部，不同的時期其水平變化也很大。一個評價國家建設能力進步的方法就是測度流向各級政府的資源，這是因為“國家能力的增強與稅收的增加有著直接的聯(lián)系”（Ardant，1975：174）。36近年來，中國的國家汲取能力問題引起了國內外學者的廣泛關注(王紹光&胡鞍鋼，1993；Brodsgaard&Young,2000)。不可否認，在過去20年，中國發(fā)生了翻天覆地的變化。但以“放權讓利”為思路的早期改革也導致了國家汲取能力

4、的急劇下降(Wang&Hu，2001)。為了扭轉這個危險的勢頭，中國政府在1994年用“分稅制”代替了“分灶吃飯”的財政體制。分稅制成功地阻止了國家汲取能力進一不下滑，但在提高汲取能力方面效果卻還不太顯著。中國有可能在不太長的時間里將國家汲取能力提高到世界平均水平之上嗎？政府如何才能達到這個目標？本文試圖從側面回答這兩個問題。它對第一個問題的回答是完全肯定的。至于第二個問題，答案也很簡單：溫故方能知新。學習外國經驗是必要的，但我們自己以往的經驗更加寶貴。這篇文章回顧了我們共和國歷史上一個重要的歷史時期：1949——1

5、953年。這段時期盡管時間很短，但共產黨新政權卻能大幅度提高國家的汲取能力，堪稱人間奇跡。帝制時代的中國，國家財政規(guī)模僅是整個國家經濟的一個很小的部分，政府收入從來沒有超過GDP的4％（Perkins，1967：478—92）。即使清王朝倒臺以后，政府所汲取的國民收入份額仍然很小。1916—1928年期間，中國就根本談不上國家財政系統(tǒng)。北京政權的維持主要靠各種國內外的貸款（Young，1971：1—11）。1928年，國民黨取得了政權，傳統(tǒng)的征稅方法和汲取水平顯然不能應付各種新挑戰(zhàn)。盡管南京政府煞費苦心地進行了財政體

6、制轉型，然而，國家汲取國民收入的份額僅有少量的增長關于這一時期財政改革的進一步論述，見Young（1971）。Young在1929年—1947年任國民黨政府的財政顧問。。1936年可能是國民黨政府最好的一年了，但是整個政府預算也不過只有GDP的8.8％（汪之庸，1952：115—16）這是一個最高的估計。ThomasRawski（1989）估計，在30年代早期，中央、各省以及地方政府稅收總計大約僅占中國當時總產出的5％－7％。ArthurYoung（1971：102－3）的估計更低：“公共部門的份額很小，大約僅占GD

7、P的5％?！?6。然而，1949年共產黨取得政權后，新政權預算收入占國民收入的比例就達到了史無前例的水平。如圖1所示，1950年，這是中華人民共和國建立的第一個年頭，政府收入對國民收入的比例就已經接近16％。三年后，這個比例超過了30％。新中國預算收入相對于國民收入的高比例不僅體現(xiàn)在歷史的比較上，同時也體現(xiàn)在與同期其它國家的比較上。在表1所列出了11個國家，它們的人均收入在50年代與中國的人均收入相當，但公共部門的規(guī)模卻遠遠落在當時的中國后面。36表150年代發(fā)展中國家的國家汲取能力國家稅收收入占國民收入的份額（％）

8、中國，1950年15.8中國，1951年25.1中國，1952年29.5中國，1953年30.1阿富汗5緬甸19柬埔寨12埃塞俄比亞5印度10印度呢西亞13利比里亞16尼日利亞11巴基斯坦10蘇丹12泰國12來源：財政部（1985：15，152）；Lardy（1978：41）。圖1：政府收入占國民收入的比例（1950年—1983年）36來源：財