檢察建議實(shí)證調(diào)研和對(duì)策探究

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1、檢察建議實(shí)證調(diào)研和對(duì)策探究［摘要］檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的一種重要方式，對(duì)檢察機(jī)關(guān)有效化解社會(huì)矛盾、參與社會(huì)管理創(chuàng)新、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要意義。本文主要對(duì)當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議的情況進(jìn)行了實(shí)證調(diào)研，指出檢察建議工作中還存在法律依據(jù)不足、認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)、內(nèi)容不夠深入、督促落實(shí)乏力等制約性因素，并從檢察建議工作的主動(dòng)性、針對(duì)性、可操作性及規(guī)范性方面，對(duì)如何加強(qiáng)檢察建議工作提出相應(yīng)的對(duì)策。檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督過(guò)程中，以執(zhí)法辦案為依托，通過(guò)檢察建議的方式，建議有關(guān)單位加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，完善相關(guān)制度，正確

2、實(shí)施法律法規(guī)，完善社會(huì)管理、服務(wù)，并預(yù)防和減少違法犯罪，同時(shí)檢察建議還具有啟動(dòng)協(xié)商的性質(zhì)。這種特殊的監(jiān)督方式，有利于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與社會(huì)各方的協(xié)調(diào)聯(lián)系，減少不必要的對(duì)抗和摩擦，還可以讓更多的社會(huì)主體了解和參與檢察活動(dòng)。檢察建議工作的有效開(kāi)展，有利于檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮法律監(jiān)督職能、促進(jìn)社會(huì)矛盾化解、參與社會(huì)管理創(chuàng)新，以維護(hù)司法公正，促進(jìn)社會(huì)和諧。一、檢察建議制發(fā)情況實(shí)證調(diào)研（一）上海市檢察機(jī)關(guān)2008年至2010年制發(fā)檢察建議的基本情況據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年1月至2010年12月，上海市檢察機(jī)關(guān)共制發(fā)檢察建議2942份，收到

3、回復(fù)2380份，回復(fù)率為80%。其中向公司企業(yè)制發(fā)的檢察建議占總數(shù)的42.6%；向公安機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)制發(fā)的占19.2%；向行政機(jī)關(guān)制發(fā)的占15.2%o其他依次為：學(xué)校、具有行政管理職能的事業(yè)單位（如村委會(huì)、居委會(huì)、陽(yáng)光青少年中心等）、社會(huì)團(tuán)體等單位（如表1所示）。在上述檢察建議中，預(yù)防違法犯罪、改進(jìn)監(jiān)督管理兩種情形最多，分別占檢察建議總數(shù)的35.2%和27.8%；其次為建議表彰處分類，占15.2%；規(guī)范行政執(zhí)法、司法行為類占14.9%；化解矛盾糾紛類檢察建議占1.5%；還有建議再審、補(bǔ)充偵查、變更刑罰或行政處罰

4、執(zhí)行等情形（如表2所示）。（二）上海市某區(qū)人民檢察院2009年至2010年制發(fā)檢察建議的基本情況我們?cè)趯?duì)上海市某區(qū)檢察院檢察建議制發(fā)情況的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，2009年12月至2010年11月，該院共制發(fā)檢察建議69份，收到回復(fù)50份，回復(fù)率為72.2%o從檢察建議發(fā)送的對(duì)象來(lái)看，發(fā)往公司企業(yè)的檢察建議占39%；發(fā)往公安機(jī)關(guān)的占20%；發(fā)往司法機(jī)關(guān)的占16%；發(fā)往行政機(jī)關(guān)的占13%；發(fā)往事業(yè)單位（含學(xué)校）的占11%（如表3所示）。從這些檢察建議的內(nèi)容來(lái)看，預(yù)防違法犯罪類建議占總數(shù)40%；規(guī)范行政執(zhí)法、司法行為類建議占3

5、2%；改進(jìn)監(jiān)督管理類建議占19%；建議表彰處分類占9%。從收到回復(fù)的檢察建議情況來(lái)看，共收到回復(fù)50份。公司企業(yè)回復(fù)檢察建議的比例最高，占回復(fù)檢察建議總數(shù)的38%；公安機(jī)關(guān)回復(fù)建議數(shù)占18%；行政機(jī)關(guān)回復(fù)建議數(shù)占16%；司法機(jī)關(guān)回復(fù)建議數(shù)占16%；事業(yè)單位（含學(xué)校）回復(fù)建議數(shù)占12%。從回復(fù)的內(nèi)容來(lái)分析，預(yù)防違法犯罪類建議回復(fù)率64%；規(guī)范行政執(zhí)法、司法行為類建議回復(fù)率55%；改進(jìn)監(jiān)督管理類建議回復(fù)率100%；建議表彰處分類建議回復(fù)率100%（見(jiàn)表4）。二、當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展檢察建議工作的制約性因素分析（一）法律

6、依據(jù)不足，缺乏有力支撐一般認(rèn)為，檢察建議的立法依據(jù)主要是《刑事訴訟法》第二條和《人民檢察院組織法》第四條。但從這兩條規(guī)定的內(nèi)容上看，實(shí)際上是對(duì)監(jiān)督權(quán)作了原則性的規(guī)定，并未涉及檢察建議方面的問(wèn)題。［1］高檢院《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議的原則、對(duì)象、內(nèi)容要求，以及適用范圍、提出程序、制發(fā)主體和審批程序等內(nèi)容，一定程度上理清了檢察建議工作思路，確定了應(yīng)當(dāng)遵循的原則和具體工作方法。但僅屬于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)定，檢察建議的地位及作用，包括檢察建議書(shū)的性質(zhì)尚未在立法層面得到確認(rèn)。相對(duì)于

7、檢察建議承載的社會(huì)管理創(chuàng)新使命，其權(quán)威性和可操作性仍需強(qiáng)化。（二）認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)，影響工作質(zhì)量由于缺乏明確的法律規(guī)定，對(duì)于檢察建議的地位與作用的認(rèn)識(shí)，尚不夠清晰準(zhǔn)確，甚至存在一定的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。一方面，部分被建議單位對(duì)檢察建議不夠重視，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)制發(fā)的檢察建議只是“建議”，并未隨之產(chǎn)生整改的緊迫感，往往簡(jiǎn)單回復(fù)敷衍了事，甚至置之不理，導(dǎo)致回復(fù)率低和整改質(zhì)量差的現(xiàn)象。另一方面，部分檢察干警對(duì)檢察建議工作同樣存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)，認(rèn)為案件數(shù)量維持高位態(tài)勢(shì)下，檢察建議增加了工作量，缺乏工作的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，引發(fā)檢察建議質(zhì)量良莠不

8、齊。這兩方面的問(wèn)題是相輔相成的，由于主觀上對(duì)檢察建議的重視程度不夠，客觀上也導(dǎo)致低質(zhì)量檢察建議頻頻出現(xiàn)；被建議單位消極、被動(dòng)地應(yīng)付檢察建議現(xiàn)象的發(fā)生，從而影響了檢察建議的實(shí)施效果。（三）內(nèi)容不夠深入，難以因癥施藥部分檢察建議沒(méi)有經(jīng)過(guò)深入的調(diào)查研究，對(duì)發(fā)案原因以及被建議單位在制度、管理中存在的問(wèn)題缺乏深入分析，所提出的檢察建議空話套話較多，或者整改措施過(guò)于原則，被建議單位難以依據(jù)檢察建議