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《財(cái)政分權(quán)下的晉升激勵(lì),部門利益與土地違法》由會(huì)員上傳分享，免費(fèi)在線閱讀，更多相關(guān)內(nèi)容在行業(yè)資料-天天文庫(kù)。
1、第9卷第1期經(jīng)濟(jì)學(xué)(季刊)Vol19,No112009年10月ChinaEconomicQuarterlyOctober,2009財(cái)政分權(quán)下的晉升激勵(lì)、部門利益與土地違法3梁若冰摘要本文考察了我國(guó)30個(gè)省、市、自治區(qū)在1999—2005年間的土地違法情況,并利用面板回歸技術(shù)對(duì)其影響因素進(jìn)行了經(jīng)驗(yàn)分析。研究發(fā)現(xiàn):與土地違法顯著相關(guān)的因素主要包括在財(cái)政分權(quán)制度下地方政府官員的晉升激勵(lì)和地方土地部門的部門利益。除此之外,我們還分別討論了土地違法在東、中和西部地區(qū)的分布情況及其影響因素,以及不同時(shí)期的土地政策對(duì)土地違法的影響。結(jié)果表明,2
2、002年頒布的土地出讓政策和2003年開(kāi)始的對(duì)土地違法的嚴(yán)厲打擊均對(duì)土地違法有著相當(dāng)重要的影響。關(guān)鍵詞財(cái)政分權(quán),晉升激勵(lì),土地違法一、引言我國(guó)的城鄉(xiāng)土地在改革開(kāi)放前實(shí)施的是單一權(quán)利制度,即無(wú)論國(guó)有的城市用地還是集體所有的農(nóng)業(yè)用地,其所有權(quán)與使用權(quán)都是無(wú)法分割的。改革開(kāi)放后,尤其是20世紀(jì)80年代中后期,城市建設(shè)用地與農(nóng)村集體土地均實(shí)施了所有權(quán)與使用權(quán)的分離,并可通過(guò)土地市場(chǎng)出讓或轉(zhuǎn)讓城市土地使用權(quán),從而為更加有效利用土地從事工商業(yè)生產(chǎn)創(chuàng)造了可行的制度條件。1986年頒布并經(jīng)1998年和2004年兩次修訂的《土地管理法》將通過(guò)土地市
3、場(chǎng)出讓使用權(quán)的行為合法化,2002年4月國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于通過(guò)招標(biāo)、掛牌、拍賣國(guó)有土地使用權(quán)的規(guī)定》(后文簡(jiǎn)稱招、掛、拍規(guī)定),進(jìn)一步規(guī)定城市經(jīng)營(yíng)性(商業(yè)與居住)用地出讓必須通過(guò)招標(biāo)、掛牌和拍賣等方式進(jìn)行,改變了之前的無(wú)償劃撥和協(xié)議出讓模式,其目的在于提高用地效率,更充分地利用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行土地資源的配置,將作為稀缺資源的土地用在最需要的方向。然而,隨著土地作為生產(chǎn)要素的價(jià)值的逐步體現(xiàn),與之相關(guān)的一系列問(wèn)題也涌現(xiàn)出來(lái)。這其中,以地方政府“以地生財(cái)”的土地財(cái)政與各地層出不3廈門大學(xué)財(cái)政系。通信地址:福建省廈門市思明南路422號(hào)廈門大
4、學(xué)財(cái)政系,361005;電話:(0592)2092938;E2mail:ruobingliang@gmail.com。作者感謝新加坡國(guó)立大學(xué)東亞研究所資助以及仝月婷、黃朝翰、邢予青、盛裕敏、趙力濤、薄智躍和AkeBlomqvist等的評(píng)論,并對(duì)兩位匿名審稿人的意見(jiàn)和建議表示感謝。當(dāng)然作者文責(zé)自負(fù)。284經(jīng)濟(jì)學(xué)(季刊)第9卷窮的土地違法案件最為引人注目。對(duì)于前者來(lái)說(shuō),地方政府通過(guò)出讓土地使用權(quán)獲得土地出讓金的行為是符合《土地管理法》規(guī)定的,更是招、掛、拍規(guī)定所強(qiáng)烈要求的,因此盡管有一些批評(píng)和擔(dān)憂,但這種行為事實(shí)上是不違1法的。所謂的
5、土地違法行為,具體而言就是違反《土地管理法》的行為,包括買賣和非法轉(zhuǎn)讓、破壞耕地、未經(jīng)批準(zhǔn)占地、非法批地和低價(jià)出讓土地五2項(xiàng)主要內(nèi)容。1998年《土地管理法》修訂之后,國(guó)土資源部開(kāi)始對(duì)各地土地違法行為進(jìn)行系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)。從總體的發(fā)展趨勢(shì)看,土地違法案件的數(shù)量呈現(xiàn)了下降的趨勢(shì),而涉案土地面積則在2005年之前都是上升的。例如,1999年土地違法案件立案數(shù)為153562件,涉案面積為28100公頃,到2004年,立案3數(shù)下降到85176件,而涉案土地面積卻增加到創(chuàng)紀(jì)錄的70130公頃。從土地違法種類分布看,未經(jīng)批準(zhǔn)占地在涉案土地面積方面占有
6、絕對(duì)比重(圖1),2002年之后各年都達(dá)到80%以上。圖1土地違法的主要類型:當(dāng)年違法涉案土地面積(公頃)資料來(lái)源《:中國(guó)國(guó)土資源年鑒》(2000—2006年各期)。在土地違法的實(shí)施者中,各級(jí)地方政府(包括村集體)及企事業(yè)單位違法占據(jù)了相當(dāng)大的比重。從土地違法的涉案面積看,地方政府的份額在2004年以前都占到了30%以上,在2000年和2001兩年甚至達(dá)到了40%以上。而作為最主要違法者的企事業(yè)單位,其涉案土地面積比重僅在2000年和2001年為40%以下,其余年份均為50%左右,2004年甚至達(dá)到了65%(圖2、表1)。應(yīng)該注意
7、的一點(diǎn)是,盡管地方政府未直接實(shí)施某些違法行為,但對(duì)于很1這個(gè)問(wèn)題另有專文討論,此處我們將不進(jìn)行深入分析,有興趣的讀者請(qǐng)參閱周飛舟(2007)和陶然等(2007)。2土地違法的具體分類參見(jiàn)《查處土地違法行為立案標(biāo)準(zhǔn)》,國(guó)土資源部第176號(hào)文件,2005年8月31日。3事實(shí)上,這里的土地違法案件并非都是當(dāng)年發(fā)生的,有相當(dāng)比重的案件屬于歷年隱漏案件,后文將對(duì)此有詳細(xì)論述,參見(jiàn)《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》(2000—2006年各期)。第1期梁若冰:財(cái)政分權(quán)下的晉升激勵(lì)、部門利益與土地違法2854多企事業(yè)單位的違法采取了默許甚至縱容的態(tài)度。事實(shí)上,
8、很多土地違法行為,沒(méi)有地方政府(包括地方土地管理部門)的配合,是根本無(wú)法實(shí)施的。另一個(gè)引人注意的現(xiàn)象是涉及耕地的土地違法的比重呈現(xiàn)總體上升的趨勢(shì),尤其是2003年后,無(wú)論地方政府還是單位或個(gè)人的違法,均有一半左右的案件與耕地有關(guān)。平均而言,地方政府
