財(cái)政激勵(lì)_晉升激勵(lì)與地方官員的土地出讓行為[1]

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1、2011年4月Apr.，2011第4期（總277期）ChinaIndustrialEconomicsNo．4【國(guó)民經(jīng)濟(jì)】財(cái)政激勵(lì)、晉升激勵(lì)與地方官員的土地出讓行為張莉1，231，王賢彬，徐現(xiàn)祥（1.中山大學(xué)嶺南學(xué)院，廣東廣州510275；2.中山大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所，廣東廣州510275；3.廣東外語外貿(mào)大學(xué)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院，廣東廣州510006）[摘要]近年來，地方政府官員熱衷于出讓土地，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要強(qiáng)調(diào)土地財(cái)政。地方政府官員不僅面臨財(cái)政激勵(lì)而且還面臨政治激勵(lì)：在地方政府官員晉升以GDP為主要考核指標(biāo)的激勵(lì)下，地方政府官員有土地招商引資的動(dòng)機(jī)。本文在理論上證明了

2、，在一個(gè)政治集權(quán)經(jīng)濟(jì)分權(quán)的經(jīng)濟(jì)體，地方政府官員出讓土地的“土地財(cái)政”和“土地引資”動(dòng)機(jī)同時(shí)存在；在實(shí)證上，我們采用省級(jí)面板數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，地方政府官員熱衷于出讓土地是源于“土地引資”，而非“土地財(cái)政”。本文的工作意味著，中國(guó)的土地問題是與土地市場(chǎng)之外的因素聯(lián)動(dòng)的，解決中國(guó)的土地問題需要土地市場(chǎng)之外的聯(lián)動(dòng)改革。[關(guān)鍵詞]地方政府官員；土地供給；增長(zhǎng)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)[中圖分類號(hào)]F061.3[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1006-480X（2011）04-0035-09一、問題提出《憲法》修正案和《土地管理法》等法律法規(guī)賦予地方政府成為本地區(qū)一級(jí)市場(chǎng)唯一的土地出讓方，在19

3、99—2007年間，全國(guó)的土地出讓金收入總計(jì)37013.47億元，①土地出讓從2000年起無論是數(shù)量還是增速都呈現(xiàn)顯著增長(zhǎng)，引起了政府、媒體、學(xué)者以及普通民眾等的廣泛關(guān)注。地方政府官員為什么這么熱衷于出讓土地呢？研究地方政府的土地出讓行為在目前加大對(duì)房地產(chǎn)調(diào)控力度和“18億畝耕地保護(hù)紅線”的政策背景下具有重要的現(xiàn)實(shí)意義?！巴恋刎?cái)政”假說認(rèn)為分稅制改革使財(cái)政收入上移和地方財(cái)政支出增加，促使地方政府尋求新的財(cái)政收入來源，而土地出讓金從1994年起不再上繳中央財(cái)政，由此土地出讓金收入成為地方政府預(yù)算外收入的主要來源，成為地方政府的一致經(jīng)營(yíng)對(duì)象?！巴恋刎?cái)政”假說強(qiáng)調(diào)

4、地方政府傾向于通[收稿日期]2011-02-28[基金項(xiàng)目]國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“地方政府官員對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響及機(jī)制研究”（批準(zhǔn)號(hào)70803055）；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“我國(guó)初次分配中的收入差距與成因”（批準(zhǔn)號(hào)08JC790103）；全國(guó)優(yōu)秀博士學(xué)位論文作者2007年專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目（批準(zhǔn)號(hào)2007B04）。[作者簡(jiǎn)介]張莉（1982—），女，湖北天門人，中山大學(xué)嶺南學(xué)院博士研究生，中山大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所研究人員；王賢彬（1982—），男，廣東肇慶人，廣東外語外貿(mào)大學(xué)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院講師；徐現(xiàn)祥（1975—），男，山東菏澤人，中山大學(xué)嶺南學(xué)院教授。①

5、數(shù)據(jù)來源于《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》（2000—2008）。35過高地價(jià)獲得高額土地出讓金，減輕分稅制對(duì)地方財(cái)政的壓力。周飛舟（2006）、曹廣忠等（2007）、陶然等（2007，2009）論證了這一點(diǎn)。媒體報(bào)道的動(dòng)輒幾十億元、上百億元的商業(yè)用地成交價(jià)就是土地財(cái)政假說的鮮活例證；但媒體不時(shí)報(bào)道的“零地價(jià)”出讓土地現(xiàn)象，顯然是土地財(cái)政假說所無法解釋的。此外，我們還發(fā)現(xiàn)，雖然近年來土地出讓金收入大幅增加，但是平均而言，在2003—2009年間，各省地方政府每年土地出讓量大致為20萬公頃，土地出讓收入與預(yù)算內(nèi)地方財(cái)政收入的比例穩(wěn)定在1/2左右，土地供給量并沒有隨著價(jià)格的

6、上升而大幅增加。土地財(cái)政是理解中國(guó)地方政府20世紀(jì)90年代中期以來的土地出讓行為的一個(gè)重要視角，但不是唯一的視角。地方政府官員不僅面臨財(cái)政激勵(lì)而且還面臨政治激勵(lì)，地方政府官員會(huì)對(duì)政治激勵(lì)做出理性的反應(yīng)（徐現(xiàn)祥，王賢彬，2010；劉瑞明，白永秀，2010）。改革開放以來，中國(guó)在政治集權(quán)下采取了適宜的地方經(jīng)濟(jì)分權(quán)，地方政府官員的晉升與其轄區(qū)經(jīng)濟(jì)績(jī)效顯著相關(guān)，結(jié)果地方政府官員為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)（張軍，2005）。中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式是投資驅(qū)動(dòng)的（舒元，徐現(xiàn)祥，2002），因此，招商引資成為地方政府官員發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的主要手段。地方政府官員為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)自然就演變?yōu)橐Y競(jìng)爭(zhēng)，開展

7、政治晉升錦標(biāo)賽（周黎安等，2005；周黎安，2007）。地方政府官員招商的手段及其影響是文獻(xiàn)關(guān)注的重點(diǎn)，現(xiàn)有文獻(xiàn)已經(jīng)識(shí)別出地方政府官員招商引資的手段包括稅收優(yōu)惠、扭曲政府支出結(jié)構(gòu)、改善基礎(chǔ)設(shè)施和放松環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)等（TungandCho，2001；郭慶旺，賈俊雪，2006；楊海生等，2008）；但是還沒有涉及地方政府官員的土地引資行為。土地作為一種稀缺的資源，出讓建設(shè)用地甚至違法供應(yīng)土地（張莉等，2011）成為地方政府官員競(jìng)相招商引資發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的重要手段。因此，地方政府官員有可能出于對(duì)政績(jī)的強(qiáng)烈追求而出讓土地，這種行為可稱之為“土地引資”。在1999—200

8、5年間，平均而言，土地出讓面積與固定資產(chǎn)投資額之間顯