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1、實用標準PPP項目實施方案編制北京金準咨詢有限公司副總經理 童玫時間:2015-11-26PPP項目實施方案是發(fā)改系統(tǒng)參與PPP的一個十分重要的環(huán)節(jié)，而且對PPP項目來說，實施方案也是整個PPP項目的靈魂。所以，今天的主題就是PPP項目實施方案的編制。首先說一下PPP的操作流程。方案研究論證階段：??一是項目主管部門根據需求提出，什么樣的項目適合做PPP，什么樣的項目不適合做PPP，我覺得適合不適合要看項目的需求，也就是說我這個地方的建設為了百姓的生活，或者為了改革城市環(huán)境，有這樣一個項目，首先是項目的提出。文檔實用標準二是項目可行性初步論證。按照可以做PPP的基本原則來判斷能否做PPP。基本
2、原則是什么？各有各的說法，最早的可能說看這個項目是否有穩(wěn)定的現金流，有沒有穩(wěn)定的營運能力等等，但實際上這個觀念不一定正確。這個指標更適合優(yōu)選，比如有很多項目，那么哪個項目更適合，可能站在投資人的角度，他會更喜歡有現金流的項目，但是站在政府的角度不見得。我們的觀點是這個項目是否適合做PPP，要看這個項目實施PPP后能否帶來額外的效益，實際就是VFM值的大小。什么是VFM值真要去算這個數是不太可行的，理論上可以算，但實際上，由傳統(tǒng)方式建設和采用PPP模式建設，建設期需要的投入不一樣，同樣一個項目，政府花錢和私人老板花錢，需要的投資額是不一樣的，具體差別是多少很難算得出來。在運營階段，由社會投資來運
3、營或由傳統(tǒng)的事業(yè)單位來運營，運營成本也會不一樣，具體相差多少同樣不好算。所以說定量是不好判斷的，基于我們目前市場所掌握的信息，通過定性的判斷，也就是說是否適合做PPP，如果能判斷項目有足夠的社會資源，而且社會資源做這個項目能夠節(jié)省建設成本和運營成本，甚至能夠更大地促進社會資本方發(fā)揮技術優(yōu)勢和管理優(yōu)勢，那么這個項目就可以做PPP，不論其是否有直接收益。當然，有個大前提，這個項目一定是公共基礎設施和公共服務項目。三是實施方案研究。這是最大最重要的環(huán)節(jié)，在這里要研究清楚整個項目的投融資模式、項目價格模式、項目風險分擔方案、建設監(jiān)管方案、運營服務監(jiān)管方案、項目退出機制、選擇投資人方式，這些是我們要研究
4、的核心內容。四是實施方案編制。以前叫預可研，但容易與一般建設項目管理程序中的預可研發(fā)生混淆，所以在PPP流程中我們叫它實施方案。PPP項目操作的流程與傳統(tǒng)的項目管理流程不是沖突的，而是互補的。對于項目管理我國有一套成熟的體系，并不因為是PPP項目就可以有特殊待遇，就可以不按國家項目管理規(guī)則走，不是這個概念。一定要按傳統(tǒng)的規(guī)則，該做可研的做可研，該做初步設計的做初步設計，這套程序是要的，只不過因為我們要做PPP，要處理地方政府和社會投資人的一些關系，所以要增加一個PPP實施方案的過程。五是實施方案審批。審批主體嚴格來說是地方政府，但在實際操作過程中都是由發(fā)改會同財政、稅務、環(huán)保等部門共同對《實施
5、方案》進行聯審后報市政府批準。社會投資方選擇階段：??文檔實用標準一是要制定招商方案，根據實施方案編制的原則確定招商條件、合同文件等。二是發(fā)布招商公告。按照財政215號文件（《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》），要發(fā)布資格預審公告，主要的目的是向社會公開這個項目要做PPP了，讓感興趣的社會投資人都來報名，這就是公告的目的。三是確定社會投資方。通過公開招標、競爭性談判、邀請招標、單一來源采購、競爭性磋商等方式確定社會投資人。四是第一次簽約。確定社會投資人后就簽約，簽約通常有兩次，第一次市政府主管部門和投資人簽，因為這個時候項目公司還沒有成立。五是第二次簽約。等到投資人項目公司成立以后，政
6、府和社會項目公司就進行第二次簽約。簽約方式有好多種，不見得非得分兩次簽，也可以單次，第一次簽約時給項目公司留下位置，待項目公司成立再來補簽，這也是可以的。還有一種方法是政府主管部門和投資人簽了投資協議，投資協議里明確了投資人的責任事項，把政府和項目公司的PPP協議作為投資協議的附件，這些都是沒有問題的，只要合同體系把所有的責權利規(guī)定清楚，怎么簽問題都不大。實施方案的重要性：實施方案體現PPP項目的核心條件，是政府審批決策的依據，也是PPP合作關系展開的基石。實施方案的內容：按照財政113號文件規(guī)定，實施方案包括項目概況、風險分配、運作方式、交易結構、合同體系、監(jiān)管架構和采購方式等內容。發(fā)改部門
7、也有一些對實施方案內容的規(guī)定，但是大同小異，沒有區(qū)別。目前來看，僅僅有一點不一致，就是在于政府融資平臺是否可以代表政府來實施PPP項目這點，在發(fā)改文件里是可以的。我們在編制2724號（關于開展政府和社會資本合作的指導意見(發(fā)改投資[2014]2724號)文件時討論過，到底平臺作為一個企業(yè)能否代表政府，當時有不同的聲音，討論的結果是結合中國國情，有些地方政府的融資平臺地方政府融資平臺公司指由地方政府
