行政公訴制度

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1、任何制度的構(gòu)建都應以明確的價值為基礎(chǔ)，而制度的價值基礎(chǔ)就往往顯現(xiàn)于制度設立的原則之上。因此，在探索行政公訴制度的具體構(gòu)建之初是需要立法者來確立相關(guān)的原則。行政公訴制度原則的確立要從中國特色的檢察制度即對行政行為實施法律監(jiān)督的實踐需要出發(fā)。除依法獨立行使行政公訴權(quán)原則外，筆者認為有限法律監(jiān)督同樣應該屬于規(guī)范行政活動的原則。我國之所以要完善與實行行政公訴制度，一方面是為了提高檢察機關(guān)監(jiān)督行政活動的水平與能力，另一方面，也想保護我國的公共利益與國家利益不受到非法的侵害。從監(jiān)督的程度的角度來說，行政機關(guān)要接

2、受檢察機關(guān)的有限監(jiān)督，這主要是因為這兩個機關(guān)的地位是相同的，從這個角度來說，行政公訴的監(jiān)督方式與監(jiān)督范圍都是有限的，也就是說，有限法律監(jiān)督原則同樣應該屬于行政機關(guān)監(jiān)督的原則。并不是所有的不法行為都應該受到檢察機關(guān)的行政公訴，這正是行政公訴的經(jīng)濟原則與監(jiān)督范圍的有限性的具體體現(xiàn)；監(jiān)督方式的訴訟性正是為了對檢察權(quán)力進行限制，檢察機關(guān)只能夠啟動實體行政法律關(guān)系的裁量，最終的裁量權(quán)并不屬于其權(quán)利。有限法律監(jiān)督原則是獨具中國特色的行政公訴原則。在國外，行政公訴的主要對象主要是侵害社會公共利益與國家利益或的行為

3、，但是，我國對于那些嚴重損害私人權(quán)益與行政職權(quán)的行為同樣屬于行政公訴的主要對象，這主要是由于行政公訴權(quán)具有法律監(jiān)督的屬性。2、公共利益保護原則公共利益保護原則意指行政公訴所受理的案件必須是侵害不特定多數(shù)人的利益或者國家利益的行政行為。行政公訴首先應該是公益訴訟，然后才是行政公訴。換而言之，行政公訴理所當然要具有公益訴訟的共性。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，利益的格局也在發(fā)生著變化，但無論變化的多與少，“公共利益”和“社會利益”在任何時候都處在較高的位置。拋開政治視角的解讀方式，公共利益以其自身“公共性”和“基

4、礎(chǔ)性”價值導向，對社會制度的構(gòu)建具有統(tǒng)領(lǐng)式的指導作用。所以，維護公共利益在任何時候，任何層面和任何方面都是作為原則或底線來堅持的。近些年來，隨著社會的不斷變化和發(fā)展，中國的法律體系在不斷的龐大，基于法律的授權(quán)，政府的權(quán)力也呈現(xiàn)不斷延伸的狀態(tài)，這涉及到“科、教、文、衛(wèi)、體、經(jīng)、文”等方方面面。最近，我國行政權(quán)力具有更大的運作空間，這也是社會生活被行政權(quán)力控制逐漸增大的具體體現(xiàn)。可是，最近越來越多的人認同“將權(quán)力關(guān)進制度牢籠”的觀點，這是我國法制理念增強與公民具有日漸增多的權(quán)利意識的結(jié)果，法治理念的不斷

5、熏陶和實踐，使得呼聲越來越強烈，人們對制度限制權(quán)力的希冀也越來越大。并且社會從上到下對此的態(tài)度正在趨于一致。我們稍加梳理近十年來的法治熱點，可以清楚地發(fā)現(xiàn)，和公共利益有關(guān)的行政爭議是在逐漸變多的，這導致國家更多地關(guān)注“社會利益”與“權(quán)力與權(quán)利的矛盾”，并制定相應制度，為公共利益的維護提供屏障。雖然公益訴訟肩負著同樣的功能，可是，通過公益訴訟來維權(quán)卻具有比較大的難度，這主要是因為：（1）作為被告的行政機關(guān)在法律中處于強勢的地位，原告在法律中處于劣勢的地位，很難實現(xiàn)公平；（2）現(xiàn)有的公益訴訟制度的操作性

6、不強，導致具體化和程序化的實施步驟還沒有形成。行政公訴作為公益訴訟的特殊構(gòu)成，可以實現(xiàn)與行政公益訴訟的契合，填補行政公益訴訟在保障社會公益，監(jiān)督公權(quán)力上的缺陷。行政公訴的模式就是通過司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督實現(xiàn)“權(quán)力制約權(quán)力”的目的。如此“勢均力敵”的抗衡，所達到的效果顯然是普通的公益訴訟無法企及的。因此，“維護公共利益”既是行政公訴的優(yōu)勢和功能，也是該制度的價值定位。正是由于如此，行政公訴的活動才要限定在“公共利益”的范圍之內(nèi)。3、效力否定原則行政權(quán)的公定力一般來說都是比較強的，只要是按照法定程序，即

7、使屬于違法行政，也具有法律效力，行政相對人需要無條件地服從。通常地，行政相對人提出的行政訴訟并不能夠?qū)е滦姓袨樾ЯΦ闹兄?，通過這樣的方式，使行政行為的公定力得到維護。然而，筆者認為這一原理并不適用于行政公訴，檢察機關(guān)提出行政公訴后，被訴行政行為效力應當中止。這是因為被檢察機關(guān)提起行政公訴的行政行為，涉嫌的違法性重大，被確認行政違法或被撤銷的幾率高，并且侵害的利益重大，一旦繼續(xù)執(zhí)行便不可逆轉(zhuǎn)，會造成更大損失，因而其效力以中止為宜。另外，行政公訴往往涉及國利益或公眾利益，行政機關(guān)涉嫌嚴重違法且一般檢察

8、機關(guān)掌握了相應證據(jù)，若行政機關(guān)做出的特定行政行為不中止，則國家或公共利益容易遭受不可逆的損失，有鑒于此，筆者建議在行政公訴被人民法院受理后，行政機關(guān)在行政案件中的特定行政行為應中止至法院審判活動終止，而后根據(jù)法院的審理結(jié)果確定該行政行為的效力。（二）行政公訴的追訴對象行政公訴追訴對象的界定與普通行政訴訟的界定方式具有相同性，即取決于行政行為的可訴性。同時，還要緊扣“公共利益”，因此對“公共利益”的界定顯得至關(guān)重要。盡管理論界還沒有對公共利益的含義具有統(tǒng)一的認識，可是，