試論我國分稅制立法

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1、試論我國分稅制立法【內容提要】分稅制是適應市場經濟體制需要的規(guī)范化的財政體制；依國際通例并結合我國實際，我國應選擇相對分權的分稅制立法模式；分稅制立法的核心是劃分財政權，主要目的是使各級政府具有與其事權相稱的財力；為保障我國社會主義市場經濟體制的順利發(fā)展，應構建科學、規(guī)范的分稅制立法體系。【關鍵詞】分稅制、立法構建科學、規(guī)范的分稅制財政體制立法（簡稱"分稅制立法"）體系是建立和完善社會主義市場經濟法律體系的一項重要任務。1994年實施的分稅制財政體制改革雖已初顯成效，并從整體上勾畫出我國財政體制立法的基本框架，但尚未構建形式完備、內容規(guī)范的分稅制立法體系。為進一步適應社會主義市場經濟發(fā)展

2、的需要，推進我國財政體制改革和立法，從理論和實踐的結合上探討我國分稅制立法的若干基本問題，已顯得十分必要。一、分稅制的立法界定13財政體制，又稱財政管理體制，經濟學中的通說認為，它是"在財政管理中，劃分各級政權之間以及國家與企事業(yè)部門、單位之間的職、責、權力和相應利益的制度"（注：陳岱孫主編：《中國經濟百科全書》，中國經濟出版社1991年版，第1034頁。）。除通說之外，還有以下三種主要觀點：財政體制是劃分中央與地方以及地方各級財政收支范圍和管理權限的制度（注：陳共等：《財政學教程》，中國財政經濟出版社1985年版，第393頁。）；財政體制是劃分各級政府財力和財權的法規(guī)（注：姜雄壯：《當

3、代財政學若干論點比較研究》，中國財政經濟出版社版，第233頁。）；財政體制既是財政管理制度又是財政分配關系（注：姜雄壯：《當代財政學若干論點比較研究》，中國財政經濟出版社版，第253頁。）。據(jù)此，我們認為，學者們均是從不同角度來界定財政體制的。實際上財政體制和財政體制法的涵義是不同的。國家立法時須首先界定財政體制的概念，否則會引起歧義。換言之，立法界定財政體制時，可參照但不宜直接引用上述某一種關于財政體制的定義，應綜合考慮一些特殊因素，具體包括：（1）財政體制的法定涵義應與社會主義市場經濟體制保持一致。在計劃經濟體制下，政府的經濟事權十分廣泛并且直接延伸到經濟組織內部，政府財政管理權的范

4、圍較廣。在市場經濟體制下，政府的經濟事權一般不直接介入經濟組織內部，財政體制不直接規(guī)定國家和企事業(yè)單位、個人間的分配關系。（2）財政體制的法定涵義應是具體的而不是抽象的，是明確的而不是模糊的。（3）財政體制的法定涵義還應與財稅法的其他法律規(guī)范相銜接。因此，財政體制可界定為劃分各類、各級國家機關之間財政權的制度。相應地，財政體制法就是調整各類、各級國家機關之間財政權分配關系的法律規(guī)范的總稱。簡言之，財政體制法就是財政分權法，它在財政法體系中居基本法地位。各類、各級國家機關依財政體制法劃定的財政權來理順財政分配關系。13財政體制受經濟體制的影響而形成集權式和分權式兩種基本形式，分稅制就是一種

5、分權式的財政體制，故稱之為分稅制財政體制。關于分稅制問題，在我國除少數(shù)學者主張它僅為一種稅收體制外（注：郝昭成等：《財稅體制突破與利益重組》，中國財政經濟出版社1993年版，第177頁。），通常將其定義為"在中央與地方政府之間以及地方各級政府之間以劃分各級政府事權為基礎相應劃分財權和財力的一種分權式財政體制"。（注：儲敏偉：《分稅制若干理論與實踐問題探討》，載《財經研究》1993年第12期，第18頁。）應當指出的是，上述定義雖在一定意義上反映了分稅制的實質問題，但并未涵蓋分稅制的全部內容。概言之，分稅制是依法劃分各類、各級國家機關之間財政權的制度。從各國分稅制立法的實踐看，我們認為，分稅

6、制至少應包含以下幾方面的涵義：1.分稅制是一種涉及多種財政要素、多種財政行為的綜合性財政體制。以法定形式劃分稅收收入是劃分財力的關鍵，而財力的形式受制于財政權的劃分，財政權的分配又是依據(jù)各類、各級國家機關的性質和職責的，通過分稅制可以將財政權分配關系的各個方面聯(lián)系起來。因此，分稅制是一種含稅收管理體制的財政體制。財政權由財政立法權、財政行政權、財政司法權構成，分稅制立法必須劃清三種不同屬性的財政權并進行合理分配。132.分稅制是分設機構、劃分事權、劃分財政權三者相統(tǒng)一的財政體制。依我國憲法，財政權中的立法、行政、司法三種權力是分別由不同國家機關行使的。世界上不少國家還分設國家稅務行政機關

7、與地方稅務行政機關，并設置了專門的稅務司法機關。各類國家機關的職責不同，事權也不一樣，劃分財政權應與各自的事權相一致。機構分設的目的是為了劃分事權和財政權，劃分財政權和事權亦要求機構分設。3.分稅制是市場經濟國家共同選擇的一種分權式財政體制。市場經濟是自主、分權的經濟，它為分稅制的實施創(chuàng)造了條件，即中央和地方在政治上和經濟上進行適當分權。分稅制作為一種分權式財政體制與經濟體制是一致的。在中央高度集權的計劃經濟體制下，地方并無獨立的財