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1、李永剛：中國地方治理的上下“合謀”作者：李永剛來源：《文化縱橫》2009年第6期本站發(fā)布時間：2009-12-150:09:00閱讀量：343次 縱觀30年改革進程，當危機迫在眉睫，又沒有現(xiàn)成模式可套用，上層給予適度授權等諸多機會一起出現(xiàn)時，有膽識的地方官員可能自發(fā)地突破舊體制，試驗一些新的替代性制度;再由上級政府善意的疏忽，繼而積極地回應予以認可，變成政策，甚至變成法律，在更大范圍推廣。通過這類“創(chuàng)新性違法”推動變革的事例在中國數(shù)不勝數(shù)，并已然成為中國經(jīng)驗、中國奇跡的重要組成部分。例如包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、股份合作、民營化等
2、后來認定的偉大創(chuàng)造，起初都不符合原先的法規(guī)，倡導者承受了莫大風險?！ ∥覀兊膯栴}是，一個號稱中央集權的體制為何能夠高度容忍地方層面的自作主張?而在地方層面，官員擇機而為的行動背后又有怎樣的復雜考慮?上下“合謀”之間是否還有某種隱蔽的制度安排?透過央地關系的這扇變化之窗，或許可以加深對中國體制的理解?！ ∫?、中央集權架構下的威權彈性 雖然中國是一個中央集權的單一制國家，但幅員廣闊，地區(qū)差異巨大。尤其在經(jīng)濟列車高速啟動后，區(qū)域和階層之間的發(fā)展不平衡尤其顯著。中央統(tǒng)治集團很難對地方上各種細微的變化作出及時反應，因而在主觀的控制意向
3、和客觀的控制能力之間存在落差，體現(xiàn)在推動政策以及控制地方政府的行為時，呈現(xiàn)出間歇性、選擇性的特質，時放時收，忽松忽緊?！ ≌驹谥醒胝牧隹?，它的困境顯而易見。一方面，如果放縱地方勢力坐大，導致無序競爭，則威權體制無力維系;另一方面，如果遏制地方主體意識，強行“一刀切”，那么在A地適用的政策可能在B地完全行不通，治理效果會大打折扣。因此，在實際運作中，中央政府表現(xiàn)出令人驚訝的“威權彈性”。梳理學術文獻和經(jīng)驗故事，可見的政治觀察至少有兩個變化要點值得關注： 1.中央政府強控制的有限衰減與轉型 在新政權成立之初的數(shù)十年間，中
4、央政府處在極度強勢的地位。造成這一局面的主要原因，除了大一統(tǒng)的集權傳統(tǒng)以外，主要有三：一是魅力型領袖的個人權威盛極一時;二是中央決策層以計劃配置方式直接掌控有限的資源分配;三是在革命運動的主旋律下，經(jīng)濟發(fā)展不是核心考核指標，政治忠誠權重第一，地方政府不容易有變通余地和逐利沖動?！ 〉母镩_放以來，上述三個制約地方的因素隨之減弱。首先，具有個人魅力和傳統(tǒng)權威的政治領袖及其革命同輩陸續(xù)逝去，新一代領導人更多要依靠集體領導和多方博弈的平衡技術;二是市場經(jīng)濟的發(fā)展，催生了多元化的資源配置形式，尤其是城市土地成為財政來源后，地方對中央政
5、府的資源依賴明顯減少;三是以經(jīng)濟發(fā)展為主要考核指標的績效管理體制，使得地方政府無論是追逐經(jīng)濟利益還是政治升遷，都要求更大的彈性運作空間?！ 〈送?，諸多經(jīng)驗觀察表明，在全能政治轉向有限政府的歷史進程中，基于意識形態(tài)的控制由中央往下漸次松弛，凝聚政黨的內部紀律也在某種程度上弱化。政府賴以控制社會的主要手段，不再是道德取向的烏托邦式激情，轉而采用政策和利益調整的漸進洗牌。隨著政治文明的進步，中央政府也放棄了原來那種通過路線斗爭、強制清洗來使官僚絕對服從的做法，同時又下放了部分管理權力，因此各個“子系統(tǒng)”不再像以前那樣只是嚴格執(zhí)行中央
6、意志與政策的工具，它們也形成了自己的利益。其結果是，領導權威和控制能力都在下降的中央政府，面對大國治理的復雜難題，有時是主動要求地方因地制宜，有時是被迫默許地方適當逐利?！ ≈挥性谑玛P全局的重大問題上，中央政權才會以學習動員的模式統(tǒng)一官僚集團的思想，并運用人事操控這張王牌，來展示對(省一級)地方的威懾力。所謂“不換思想就換人”的組織部門口頭禪，反過來理解就是，只要大的方向跟對，細節(jié)可以不予計較?！ ?.地方政府自利沖動的強勢放大 改革之前，雖然地方政權作為一級政府也具有一定的權力運作空間，但是行政管理職能上的單一化和上下級政
7、府職能的一致性，使它的主要特征表現(xiàn)為對國家意志的貫徹及對上級指令和政策的服從和執(zhí)行。其角色定位是充當政權的“代理型經(jīng)營者”。改革以后，地方政權獲得了謀求自身利益的動機和行動空間，嬗變?yōu)椤爸\利型經(jīng)營者”，利用手中權力爭奪可資利用的資源，“將政策用足，打政策擦邊球”，“變通”成為一種普遍化和常規(guī)化的運作方式?！ ≡诟母锏某跗?，中央政府基于政治利益和經(jīng)濟代價之間的權衡，采納了“放權讓利”、“放開搞活”的松綁式策略，地方政府獲得了發(fā)展地方經(jīng)濟的可信承諾下的激勵，其自利和逐利行為得到了某種正當性認可。1994年實行分稅制以前，由于不同層
8、級的政府在企業(yè)中的利益和對企業(yè)的控制能力不一樣，地方政府與高層政府相比，具有更大的動機和能力行使作為所有者的權力。那段時期的地方政府就像是一個擁有許多生意的大企業(yè)，官員們完全像一個董事會的成員那樣在行動。在激烈的地區(qū)競爭中，出于捍衛(wèi)本地利益的考慮，官員們傾向于對來自上面的政策
