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1、進一步完善我國住房制度的政策建議國家發(fā)改委政策研究室張路鵬近年來，我國部分城市住房價格過快上漲，中低收入家庭面臨日益嚴峻的住房困難。有效解決住房困難，保障居民享有宜居住房，促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展，是“十二五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的一項重要任務(wù)。 一、我國住房制度的發(fā)展歷程 新中國成立以來，我國住房制度經(jīng)歷了福利分房、住房制度改革探索、住房市場化3個階段?！ 。ㄒ唬└＠址侩A段（1949—1978年） 新中國成立后到改革開放前，我國實行低房租實物福利分配住房制度，即公房低租金制度?！ ≡谶@個制度下，住房不再具有商品的屬性和價值，成為一種社會福利產(chǎn)品，由國家統(tǒng)
2、一規(guī)劃、建設(shè)和分配，90%以上的城鎮(zhèn)住房依靠中央或地方財政投資建設(shè)。這既加重了各級財政的負擔，也導致居民住房長期維持在較低水平。1954—1978年，我國城鎮(zhèn)居民住房水平不升反降，人均居住面積由5.4平方米下降到3.6平方米。這一階段，雖然住房建設(shè)仍在進行，但房地產(chǎn)業(yè)處于停滯狀態(tài)，我國還不存在真正意義上的房地產(chǎn)市場?！ 。ǘ┳》恐贫雀母锾剿麟A段（1978—1998年） 改革開放以后，我國開始探索推進城鎮(zhèn)住房制度改革，主要方向是市場化，但在1998年之前，福利分房仍是住房分配的主要形式?！ ?980年，鄧小平同志提出了“出售公房，調(diào)整租金，提倡個人建房買房
3、”的住房制度改革總體設(shè)想，肯定了住房的商品屬性，明確了住房制度改革的總目標是實行住房商品化，拉開了房改序幕。此后，相關(guān)政策得到進一步細化、充實和完善，房地產(chǎn)業(yè)的功能和定位逐步明確。特別是《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（國發(fā)[1994]43號）提出“建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質(zhì)的經(jīng)濟適用住房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對象的商品房供應(yīng)體系”，首次把建立分層次、市場和保障相結(jié)合的住房供應(yīng)體系作為房改的重要目標。同時，進行了全價（補貼）售房、提租補貼、土地使用權(quán)出讓等試點。這一階段，人們對住房商品屬性的認識不斷提高，房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快，為全面推進房改奠
4、定了基礎(chǔ)?！ 。ㄈ┳》渴袌龌A段（1998年以后） 1998年，以《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā)[1998]23號）為標志，我國住房制度改革取得突破性進展，住房市場化全面展開?！ 锻ㄖ窙Q定，從1998年下半年開始，停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化?！蛾P(guān)于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國發(fā)[2003]18號）進一步明確了房地產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，提出逐步實現(xiàn)多數(shù)家庭購買或承租普通商品住房。此后的政策基本朝著市場化方向推進，相關(guān)體制機制也隨之建立起來。比如，“十一五”規(guī)劃提出，“調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，重點發(fā)展普通
5、商品住房和經(jīng)濟適用住房”。2006年，國辦發(fā)[2006]37號文進一步明確，“"十一五"時期要重點發(fā)展普通商品住房”?！ ≡谶@個過程中，低收入家庭住房困難問題日益凸顯。為解決這一問題，國家陸續(xù)出臺了相關(guān)政策措施，著力保障居民基本居住需要，一定程度上緩解了低收入家庭的住房困難。1998年，提出最低收入家庭租賃由政府或單位提供廉租住房（國發(fā)[1998]23號）。2007年，提出加快建立健全以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系（國發(fā)[2007]24號），并制定了《廉租住房保障辦法》。2008年，提出加大保障性住房建設(shè)力度，爭取用3年時間
6、基本解決城市低收入困難家庭住房及棚戶區(qū)改造問題（國辦發(fā)[2008]131號）。2009年，制定了《2009—2011年廉租住房保障規(guī)劃》。2010年，提出要增加保障性住房和普通商品住房有效供給，加快推進保障性安居工程建設(shè)（國辦發(fā)[2010]4號），并就遏制部分城市房價過快上漲提出了嚴格的信貸政策（國發(fā)[2010]10號）。 二、我國住房市場面臨的突出問題和原因 目前，我國住房市場存在許多矛盾和問題，突出表現(xiàn)在3個方面?！ ∫皇欠績r嚴重脫離普通家庭購買力。衡量房價高低和居民承受能力的重要指標是房價收入比。從我國情況看，近年來，商品房價格持續(xù)高漲，已由200
7、3年的每平方米2197元上漲到2009年的4474元，增長了1倍多。假設(shè)所有城鎮(zhèn)家庭都是3口之家，其中兩人有收入，按購買90平方米住房計算，2003—2009年我國的房價收入比分別為11.7倍、12.5倍、12.6倍、11.9倍、11.9倍、10.2倍、11.7倍；按60平方米計算，也高達7—8倍左右。另據(jù)社科院估計，2009年我國城鎮(zhèn)房價收入比為8.31倍，農(nóng)村高達29.44倍，85%的家庭失去購房能力。以上只是平均數(shù)，對于中低收入家庭而言，倍數(shù)會更高。而從其他國家的情況看，美國的房價收入比為3倍左右，日本為5—6倍，明顯低于我國。 二是住房供給結(jié)構(gòu)失衡
8、。保障性住房供應(yīng)不足、覆蓋面窄。1997—2002年
