城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目BT融資模式探析

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1、城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目BT融資模式探析　　?——兼談參與阜陽市BT項(xiàng)目法律服務(wù)的體會　　　　　　　　城市基礎(chǔ)設(shè)施作為城市存在和發(fā)展的物質(zhì)載體以及城市經(jīng)濟(jì)增長和社會進(jìn)步的前提條件，其建設(shè)和發(fā)展?fàn)顩r直接影響著城市化進(jìn)程的速度和質(zhì)量。隨著城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度的加大和市政公用事業(yè)社會化、市場化進(jìn)程的深入推進(jìn)，BT融資模式近年來被廣泛應(yīng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。太平洋建設(shè)集團(tuán)在利用BT模式參與市政設(shè)施建設(shè)方面先行一步，建設(shè)規(guī)模目前已達(dá)幾千億元，在全國十多個(gè)省份都有BT項(xiàng)目，我省的淮北、阜陽等地先后與其合作。筆者作為阜陽市建委的法律顧問，參與了阜陽市與太平洋建設(shè)集團(tuán)投資合作談判的全過程，現(xiàn)

2、結(jié)合工作體會，就城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目BT融資模式談一些粗淺的認(rèn)識?！　∫?、BT模式的含義　　BT模式也稱為回購模式，即政府把基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)任務(wù)交給社會資本，在社會資本完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后，再由政府出資分期付款和利用補(bǔ)償措施等方式完成對基礎(chǔ)設(shè)施的收購。對于大部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，尤其是公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，在建設(shè)環(huán)節(jié)均可按照BT（建設(shè)—移交）方式吸引社會資金進(jìn)行建設(shè)，政府通過補(bǔ)償機(jī)制和回購方式，回報(bào)投資者。BT模式中政府向社會資本融資，政府的融資成本是付給社會資本一定的合理商業(yè)利潤。政府通過回購減輕了短期融資的壓力；政府的支付手段是多樣化的，除以現(xiàn)金支付外，還可以以稅收優(yōu)惠、土

3、地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等多種方式支付，社會資本的介入增加了政府的稅收和就業(yè)機(jī)會，經(jīng)濟(jì)效益和社會效益都比較好?！　“凑杖谫Y模式的不同結(jié)構(gòu)，BT模式還可以分為：（1）一次性回購；（2）分期回購。BT模式中社會資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)是其對BT模式所提供的商業(yè)機(jī)會的把握能力，要求社會資本有高超的商業(yè)運(yùn)作能力。通過商業(yè)運(yùn)作和項(xiàng)目管理，社會資本可以獲得合理和超額的商業(yè)利潤。BT模式的優(yōu)點(diǎn)在于該模式僅是一種融資方式，企業(yè)的控制權(quán)沒有轉(zhuǎn)移，仍然在政府手中，便于管理。該模式適用于大型的、公益性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)取決于政府管理部門的通盤考慮?！　T是BOT的一種歷史演變，即Build-Transfer（建

4、設(shè)—轉(zhuǎn)讓）。BOT是對Build-Own-Transfer（建設(shè)—擁有—轉(zhuǎn)讓）和Build-Operate-Transfer（建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）形式的簡稱，現(xiàn)在通常指后一種含義。除了BT演變方式外，BOT的演變形式還有BOOT方式，即建設(shè)—擁有—運(yùn)營—移交；BOO方式，即建設(shè)—擁有—運(yùn)營；BLT方式，即建設(shè)—租賃—移交；BOOST方式，即建設(shè)—擁有—運(yùn)營—補(bǔ)貼—移交；BTO方式，即建設(shè)—移交—運(yùn)營等。標(biāo)準(zhǔn)意義的BOT項(xiàng)目較多，但類似BOT項(xiàng)目的BT卻并不多見。?二、BT模式獲得發(fā)展的政策背景和法律依據(jù)　?。ㄒ唬┱弑尘啊ｋS著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展,經(jīng)濟(jì)體制改革的深入,政府投融

5、資也日益融入了市場性因素,銀行資金和社會資本不斷成為政府投融資的重要資金來源?！秶鴦?wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》(國發(fā)[2004]?20號)明確規(guī)定：“放寬社會資本的投資領(lǐng)域,允許社會資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域”,“各級政府要?jiǎng)?chuàng)造條件,利用特許權(quán)經(jīng)營、投資補(bǔ)助等多種形式,吸引社會資本參與有合理回報(bào)和一定投資回收能力的公益事業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)”。此政策背景可謂是BT模式獲得發(fā)展的一個(gè)重要因素。　?。ǘ┓梢罁?jù)。2003年2月建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》指出：鼓勵(lì)有投融資能力的工程總承包企業(yè)，對具備條件

6、的工程項(xiàng)目，根據(jù)業(yè)主的要求，按照建設(shè)—轉(zhuǎn)讓（BT）、建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓（BOT）、建設(shè)—擁有—經(jīng)營（BOO）、建設(shè)—擁有—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓（BOOT）等方式組織實(shí)施。這是我國部門規(guī)章首次明確工程建設(shè)可以采取BT模式。2006年1月，建設(shè)部、財(cái)政部、發(fā)改委和中國人民銀行共同發(fā)布的《關(guān)于嚴(yán)禁政府投資項(xiàng)目使用帶資承包方式進(jìn)行建設(shè)的通知》，規(guī)定在政府投資項(xiàng)目中嚴(yán)禁施工單位使用帶資承包方式承攬政府投資項(xiàng)目。同時(shí)規(guī)定，采用BOT、BOOT、BOO方式建設(shè)的政府投資項(xiàng)目可不適用本通知。于是，理論界對此展開激烈的討論，有人認(rèn)為BT模式是變相帶資承包，又不在三種排除的融資方式之列，表明政府投資項(xiàng)目

7、采取BT模式已遭禁止；也有人認(rèn)為帶資承包和BT模式根本就是兩個(gè)概念。建設(shè)部對于外界討論激烈的BT是否遭到禁止沒有給出一個(gè)明確的答復(fù)，實(shí)際工作中BT模式也一直在采用。筆者認(rèn)為，不能把兩者混為一談。理由如下：　　1、1996年建設(shè)部《關(guān)于嚴(yán)禁帶資承包工程和墊資施工的通知》明確指出：禁止一切工程項(xiàng)目帶資承包。2003年建設(shè)部《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》提出，鼓勵(lì)有條件的企業(yè)搞BT。從這一點(diǎn)我們可以很清楚的看出BT不屬于帶資承包。2006年建設(shè)部等四部委《關(guān)于嚴(yán)禁政府投資項(xiàng)目使用帶資承包方式進(jìn)行建設(shè)的通知》與