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1、審計(jì)研究簡報(bào)簡報(bào)第2期（總第146期）審計(jì)署審計(jì)科研所2007年3月28日對加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)政治功能建設(shè)的思考一、政府部門的功能包括政治功能與執(zhí)行功能政府作為國家的行政管理機(jī)關(guān)，是國家各項(xiàng)重要職能的直接體現(xiàn)者和執(zhí)行者。政府職能主要包括政治職能和具體的執(zhí)行職能（包括經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)管理職能等）兩個(gè)方面。政府的政治功能是指政府在國家和社會(huì)中所起的政治作用。政府的政治功8能包括政治統(tǒng)治功能、保衛(wèi)國家主權(quán)的功能和民主功能等。無論什么國家，政治功能都是政府的基本職責(zé)和主要作用，但“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去?！苯瓭擅?，《十六
2、大報(bào)告》。所以政治功能總是以執(zhí)行功能為基礎(chǔ)的?，F(xiàn)代政府活動(dòng)的主要方式就是制定和實(shí)施一定的政策。在各個(gè)國家中，政府的政策數(shù)量最多，政策活動(dòng)的制度化程度最高，是政策系統(tǒng)的核心主體，在公共政策過程中具有基礎(chǔ)性的地位和作用。我國的中央人民政府是全國人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，同時(shí)是國家最高的行政管理機(jī)關(guān)。國務(wù)院作為中央政府，享有憲法賦予的各種行政管理權(quán)力，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國行政事務(wù)。它的權(quán)力主要包括行政立法權(quán)、法律提案權(quán)、授權(quán)立法、行政管理權(quán)、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)、社會(huì)管理權(quán)、外交管理權(quán)等。政府作為國家行政機(jī)關(guān)，它的決策活動(dòng)和執(zhí)行活動(dòng)都屬于依法行政的范圍。國務(wù)院下屬的各個(gè)部門在依法行使國務(wù)院規(guī)定職權(quán)的同
3、時(shí)，也獨(dú)立行使一些重要的行政決策權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力。通過這些部門行使的這些實(shí)際權(quán)力，國務(wù)院制定政策的許多活動(dòng)實(shí)際上是體現(xiàn)在國務(wù)院各部門的身上。這些部門是政府權(quán)力結(jié)構(gòu)中的核心要素，它們實(shí)際控制了政策制定過程中的一些重要環(huán)節(jié)；在一些政策制定活動(dòng)中，它們甚至是主要的制定者。由此可以說，8審計(jì)機(jī)關(guān)作為一個(gè)政府部門，其肩負(fù)的職責(zé)同樣應(yīng)包括政治功能與執(zhí)行功能。其中審計(jì)署的政治功能可具體體現(xiàn)為：制定審計(jì)政策和實(shí)施對審計(jì)事業(yè)的宏觀管理職能；為立法機(jī)構(gòu)提供決策意見和監(jiān)督服務(wù)；為執(zhí)政黨的執(zhí)政活動(dòng)提供信息和監(jiān)督服務(wù)；與其他政府部門和單位進(jìn)行溝通，推動(dòng)其落實(shí)審計(jì)結(jié)論，完善管理制度，提高工作績效；加強(qiáng)與公
4、眾和其他政治團(tuán)體的聯(lián)系，在執(zhí)行審計(jì)業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上促進(jìn)民主與法制建設(shè)等。執(zhí)行功能是指具體辦理有關(guān)事務(wù)的功能，主要是具體開展各種審計(jì)業(yè)務(wù)。二、審計(jì)機(jī)關(guān)政治功能的價(jià)值強(qiáng)有力的執(zhí)行功能是審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。勿容置疑，審計(jì)機(jī)關(guān)在過去的工作中完成任務(wù)了大量的具體審計(jì)任務(wù)，查處了一系列經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的違法亂紀(jì)行為，維護(hù)了國家的財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，對國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。如果把這種直接開展審計(jì)監(jiān)督的執(zhí)行力量看成是一種“審計(jì)硬力量”的話，那么審計(jì)機(jī)關(guān)的政治功能就可以是一種不可或缺的“軟力量”。就審計(jì)署現(xiàn)有的職能來看，在國務(wù)院“三定”方案中規(guī)定的審計(jì)署職能主要是直接開展審計(jì)的執(zhí)行功能
5、，而相關(guān)的政治職能卻只有一條，即“擬定審計(jì)方針政策，參與制定審計(jì)、財(cái)經(jīng)方面的法律、法規(guī)；制定審計(jì)規(guī)章制度并監(jiān)督執(zhí)行情況；辦理地方性審計(jì)法規(guī)和規(guī)章的備案審查；組織領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)監(jiān)督各級審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)。”8如果看審計(jì)法中確定的職能則沒有一條政治職能。同樣，如果我們考察其他中央政府部門的職能可以發(fā)展，大多數(shù)的中央部委，在國務(wù)院確定的職能中政治職能都占有較大的比重。如農(nóng)業(yè)部的職能中前五項(xiàng)全部是政治職能，教育部的職能也是以制定政策、標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)劃、協(xié)調(diào)和管理等政治功能為主。中國政府網(wǎng)從實(shí)踐來看，審計(jì)署現(xiàn)有的力量中，絕大多數(shù)工作是在執(zhí)行具體的審計(jì)任務(wù)。在現(xiàn)有的下設(shè)機(jī)構(gòu)中，所有的特派員辦事處和派出
6、局都屬于純粹的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)司局也將最主要的力量用在了執(zhí)行具體審計(jì)業(yè)務(wù)上，而綜合部門也主要是為業(yè)務(wù)部門開展審計(jì)業(yè)務(wù)服務(wù)的，真正從事政治職能的部門和人員數(shù)量非常有限。在與政治職能相關(guān)的方面投入的力量明顯不足。執(zhí)行功能只有與政治功能相結(jié)合，才能最大限度地發(fā)揮其作用。分析審計(jì)署最近幾年所取得的成就與產(chǎn)生的巨大社會(huì)影響就可以發(fā)現(xiàn)，正是由于審計(jì)署重視了政治功能的建設(shè)，如加強(qiáng)對立法機(jī)關(guān)的報(bào)告與服務(wù)，重視發(fā)揮社會(huì)公眾的監(jiān)督作用，關(guān)注政府制度的建設(shè)，致力于民主與法治意識的提高等，才使得審計(jì)機(jī)關(guān)的執(zhí)行成果發(fā)揮了作用，得到了社會(huì)的認(rèn)可，并為審計(jì)工作創(chuàng)造了良好的環(huán)境。重視政治功能的建設(shè)，具有重
7、大的現(xiàn)實(shí)意義：執(zhí)行功能的結(jié)果可以得到最大限度的利用。8單項(xiàng)的審計(jì)業(yè)務(wù)完成后，僅憑審計(jì)機(jī)關(guān)的處理處罰所發(fā)揮的作用是有限的。只有通過發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)的政治功能，一方面促進(jìn)政策與制度建設(shè)，另一方面調(diào)動(dòng)其他政治力量，如政黨、立法機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾等的參與，才能在制度上體制上進(jìn)行完善，系統(tǒng)地解決問題，使審計(jì)成果得到充分利用。監(jiān)督查處與預(yù)防并舉。單純依靠事后的審計(jì)難以從根本上杜絕經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的違法亂紀(jì)和損失浪費(fèi)，履查履犯也就在所難免。審計(jì)機(jī)關(guān)必須發(fā)揮政治功能，對違規(guī)和損失浪費(fèi)行為進(jìn)行預(yù)防。如在政府部門和公共領(lǐng)域開展遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律
