PPP視角下公辦養(yǎng)老機構(gòu)一院兩制改革研究

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1、ppp視角下公辦養(yǎng)老機構(gòu)一院兩制改革研究在人口老齡化加速發(fā)展的背景下，PPP已成為發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老機構(gòu)的主要模式。目前我國在推動公建民營為重點的公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革中，〃一院兩制〃作為改革創(chuàng)新形式不斷呈現(xiàn)。本文根據(jù)〃一院兩制〃的特殊性，嘗試提出〃雙層PPP〃作為〃一院兩制〃的分析框架，并對南京某社會福利院〃一院兩制"運行進(jìn)行分析，認(rèn)為〃一院兩制"保證了公辦養(yǎng)老機構(gòu)功能的發(fā)揮,凸顯了政府的主導(dǎo)作用,同時有利于破除養(yǎng)老機構(gòu)雙軌制，提高養(yǎng)老機構(gòu)的整體質(zhì)量和效率，是當(dāng)前我國公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革中的一種最優(yōu)的過渡形式。研究緣起20世紀(jì)70年代開始的西方新公共管理運動，促進(jìn)了公私合作伙伴關(guān)系的大發(fā)展，

2、而現(xiàn)代意義上的PPP(Public-PrivatePartnership)肇始于20世紀(jì)90年代英國在公共服務(wù)領(lǐng)域開展的私人融資計劃(PrivateFinancingInitiativezPFI)。由于PPP相對于完全由公共部門提供公共產(chǎn)品的傳統(tǒng)模式有很多優(yōu)點，比如更合理的風(fēng)險分配、更低的生命周期成本、更方便的合同管理、更高效的項目管理、更具創(chuàng)新的公共服務(wù)，還可以為公共和私人部門帶來更多的附加價值，因此受到許多國家的重視，并被廣泛應(yīng)用于供水、公共交通、通信、能源、環(huán)保、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域。近年來，美國、日本、澳大利亞等國在養(yǎng)老項目中廣泛運用PPP,吸引民間資本投入養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)和運營

3、。美國養(yǎng)老機構(gòu)以特許經(jīng)營類PPP最為常見，此外，美國政府還采取資金支持、技術(shù)幫助和政策優(yōu)惠等多種措施鼓勵社會力量舉辦各種形式的養(yǎng)老機構(gòu)。在日本，很多養(yǎng)老機構(gòu)都采用委托運營類PPP,日本各都道府縣、政令指定都市和市區(qū)町村所實施的包括養(yǎng)老機構(gòu)在內(nèi)的民間委托平均比率分別達(dá)到88.5%.90.6%和79.1%。澳大利亞則采用政府購買服務(wù)類PPP,將大部分養(yǎng)老機構(gòu)都交由非政府部門運營,政府財政是購買機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的主要資金來源，在國家養(yǎng)老基金承擔(dān)基本養(yǎng)老服務(wù)費用的基礎(chǔ)上，聯(lián)邦政府和州政府還承擔(dān)了養(yǎng)老機構(gòu)30%的運營費用，并通過各種籌資渠道給予養(yǎng)老機構(gòu)其他補貼。近年來，我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)處在快速

4、發(fā)展的進(jìn)程中，在產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策及廣闊市場前景的吸引下，社會各界積極參與建設(shè)、運營養(yǎng)老機構(gòu)和設(shè)施，養(yǎng)老床位數(shù)量持續(xù)增長，但目前存在的主要問題是：養(yǎng)老機構(gòu)的入住率參差不齊，〃一床難求〃與床位空置率高的現(xiàn)象同時存在，究其主要原因是公辦養(yǎng)老機構(gòu)和民辦養(yǎng)老機構(gòu)雙軌運行，政府差異化的投資運營政策導(dǎo)致二者的不公平競爭所引致。為此,從2011年以來,政府把深化公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革作為主要方向。在20U年《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（20U?2015年）》中提岀，要開放社會養(yǎng)老服務(wù)市場，采取公建民營、民辦公助、政府購買服務(wù)、補助貼息等多種模式，引導(dǎo)和支持社會力量興辦各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，按照管辦分離、政事政

5、企分開的原則，統(tǒng)籌推進(jìn)公辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)改革。2013年9月，國務(wù)院在《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》中強調(diào)，要開展公辦養(yǎng)老機構(gòu)改制試點，政府投資興辦的養(yǎng)老床位應(yīng)逐步通過公建民營等方式管理運營，積極鼓勵民間資本通過委托管理等方式，運營公有產(chǎn)權(quán)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。2013年12月，民政部正式啟動公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革試點,明確提岀要推行公辦養(yǎng)老機構(gòu)公建民營，公辦養(yǎng)老機構(gòu)特別是新建機構(gòu)應(yīng)當(dāng)逐步通過公建民營等方式，鼓勵社會力量運營，政府要通過運營補貼、購買服務(wù)等方式，支持公建民營機構(gòu)發(fā)展。2016年9月，在全國首批126家公建民營試點單位的基礎(chǔ)上，民政部、國家發(fā)改委決定以公建民營為重點，繼續(xù)

6、開展第二批公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革試點工作，公建民營已成為我國公辦養(yǎng)老機構(gòu)的主要改革方向。政府在大力推進(jìn)公辦養(yǎng)老機構(gòu)公建民營改革的同時,2014年5月，財政部政府和社會資本合作（PPP）工作領(lǐng)導(dǎo)小組正式設(shè)立,標(biāo)志著PPP的發(fā)展進(jìn)入了政府主導(dǎo)推廣的全面發(fā)展階段。2014年9月，財政部在《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》中提出，要〃盡快形成有利于促進(jìn)政府和社會資本合作模式發(fā)展的制度體系"。2014年12月，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》，鼓勵各類社會資本通過特許經(jīng)營、合同承包、股權(quán)合作等多種方式積極參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營。因此，公辦養(yǎng)老機構(gòu)開展的公

7、建民營改革同時納入到全面推開的PPP發(fā)展軌道。以往的研究大多數(shù)只關(guān)注PPP在基礎(chǔ)設(shè)施融資和建設(shè)領(lǐng)域的應(yīng)用，本文認(rèn)為PPP不僅是一種新型的融資模式和償債手段，而且是一種從項目融資到復(fù)合管理的以公共部門與私人部門合作為表現(xiàn)形態(tài)的契約型治理結(jié)構(gòu)，由此聚焦于PPP在養(yǎng)老機構(gòu)改革中的應(yīng)用，將PPP從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域推廣到社會領(lǐng)域，特別是社會服務(wù)領(lǐng)域，無論是對于PPP理論自身的完善，還是對于社會治理創(chuàng)新，都具有理論和現(xiàn)實意義。"雙層ppp”與"一院兩制"的分析框架02DarrinGrimsey和MervynK.