公證機(jī)構(gòu)體制改革探析

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1、公證機(jī)構(gòu)體制改革探析《屮華人民共和國(guó)公證法》明確規(guī)定：“公證機(jī)構(gòu)是依法設(shè)立，不以營(yíng)利為目的，依法獨(dú)立行使公證職能、承擔(dān)民事責(zé)任的證明機(jī)構(gòu)”。這個(gè)規(guī)定既沒(méi)有明確公證機(jī)構(gòu)為行政機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有明確其為事業(yè)單位或社會(huì)中介組織，這就為各地公證機(jī)構(gòu)改革留有較大余地，從而形成了目前以事業(yè)單位為主體、行政機(jī)構(gòu)與社會(huì)中介組織并存的公證體制。隨著政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變以及分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的不斷深入，公證機(jī)構(gòu)應(yīng)該采取何種體制，已經(jīng)成為當(dāng)前公證體制改革亟待解決的問(wèn)題之一。一、我國(guó)公證處現(xiàn)有機(jī)構(gòu)類型及劃定的主要依據(jù)(%1)行政機(jī)構(gòu)。主要依據(jù)是國(guó)務(wù)院頒布的《中華人

2、民共和國(guó)公證暫行條例》屮關(guān)于“公證處是國(guó)家公證機(jī)關(guān)”的規(guī)定。這是認(rèn)定公證機(jī)構(gòu)為行政機(jī)關(guān)的基木依據(jù)。盡管2005年全國(guó)人人通過(guò)的《中華人民共和國(guó)公證法》不再?gòu)?qiáng)調(diào)公證處為公證機(jī)關(guān)，而是釆用了更為中性的表述，但仍有相當(dāng)數(shù)量的公證機(jī)構(gòu)保留在行政機(jī)構(gòu)體制內(nèi)，這是改革不徹底的產(chǎn)物。隨著《中華人民共和國(guó)公證法》的頒布實(shí)施，公證機(jī)構(gòu)作為行政機(jī)構(gòu)繼續(xù)存在，已失去了法律支撐。(-)事業(yè)單位。認(rèn)定公證機(jī)構(gòu)為事業(yè)單位，主要依據(jù)有三條：一是司法部《關(guān)于深化公證工作改革的方案》指出：“現(xiàn)有行政體制的公證處要盡快改為事業(yè)體制。改制的公證處應(yīng)成為執(zhí)行國(guó)家公證職能、自主開(kāi)

3、展業(yè)務(wù)、獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任、按市場(chǎng)規(guī)律和自律機(jī)制運(yùn)行的公益性、非營(yíng)利的事業(yè)法人。今后，不再審批設(shè)立行政體制的公證機(jī)構(gòu)”。二是國(guó)家事業(yè)單位登記管理局《事業(yè)單位登記管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》第四條規(guī)定：事業(yè)單位，是指國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)冇資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科研、文化、衛(wèi)生、體育等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。三是事業(yè)單位改革的有關(guān)政策?！吨泄仓醒?、國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出：“承擔(dān)高等教育、非營(yíng)利性醫(yī)療等公益服務(wù)，可部分由市場(chǎng)配置資源的，劃入公益二類”；國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于事業(yè)單位分類的意見(jiàn)》進(jìn)一步提出：“

4、（公益二類事業(yè)單位）按照國(guó)家確定的公益目標(biāo)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展活動(dòng)，在確保公益目標(biāo)的前提下，可依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)提供與主業(yè)相關(guān)的服務(wù)，收益的使用按國(guó)家的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。（三）社會(huì)中介組織。主要依據(jù)有以下三條：一是1993年11月，黨的十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》明確提出，公證機(jī)構(gòu)是具有證明、服務(wù)、溝通、監(jiān)督職能作用的市場(chǎng)中介組織。二是最高人民檢察院關(guān)于公證員失職將構(gòu)成中介組織人員提供證明文件重大失實(shí)罪的指導(dǎo)意見(jiàn)。三是2000隹9月，《司法部關(guān)于貫徹的若干意見(jiàn)》提出：“各地要按國(guó)務(wù)院對(duì)中介組織的要求，積極進(jìn)行公

5、證組織新形式的試點(diǎn)，特別要著重抓好現(xiàn)有公證處整體轉(zhuǎn)制的試點(diǎn)。年底以前,各?。▍^(qū)、市，不含西藏）至少要抓一個(gè)合作制公證處，直轄市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省可以多搞一些試點(diǎn)。合伙制公證處的試點(diǎn)工作我部將另行部署?！庇嘘P(guān)資料表明，到2011年，全國(guó)有20多家公證處實(shí)行合作制試點(diǎn)。二、對(duì)我國(guó)公證機(jī)構(gòu)性質(zhì)的進(jìn)一步討論（一）從權(quán)力類型看公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。《公證法》立法說(shuō)明中提到，“公證是否屬于國(guó)家職能，公證處是否屬于國(guó)家公證機(jī)關(guān)，今后仍可以作進(jìn)一步研究”，對(duì)于公證是否屬于國(guó)家職能，并沒(méi)有做明確說(shuō)明。毋庸置疑，公證權(quán)究竟是公權(quán)力還是私權(quán)力，是判斷公證機(jī)構(gòu)性質(zhì)的最主要

6、依據(jù)。公權(quán)力無(wú)外乎以下三種：立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)。首先，公證權(quán)顯然不屬于立法權(quán)。其次，公證權(quán)不屬于行政權(quán)。行政是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)，在其職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)國(guó)家事務(wù)進(jìn)行管理的一種組織活動(dòng)，具有法律所確認(rèn)和保護(hù)的單方意志性和強(qiáng)制性特征。而公證則是指公證機(jī)構(gòu)（人）根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)，依法對(duì)民事法律行為、冇法律意義的事實(shí)和文書(shū)的真實(shí)性、合法性進(jìn)行證明的一種活動(dòng)。第三，公證權(quán)不屬于司法權(quán)。在我國(guó)，司法權(quán)是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)依其法定職權(quán)，通過(guò)一定程序，以審判的形式將相關(guān)法律適用于具體案件的專門(mén)化活動(dòng)。由此可見(jiàn)，公證權(quán)既不是公權(quán)力，也不是私權(quán)力，

7、它是介于公權(quán)力與私權(quán)力之間的一種社會(huì)權(quán)。公證處雖代表國(guó)家行使證明權(quán)，但不應(yīng)是行政機(jī)關(guān)，因?yàn)樗韲?guó)家行使證明權(quán)外無(wú)任何行政管理職能。（-）從機(jī)構(gòu)設(shè)立的批準(zhǔn)部門(mén)看公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。按照我國(guó)現(xiàn)行的機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)定，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的設(shè)立，均由各級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門(mén)或黨委、政府行文批準(zhǔn)。而根據(jù)《公證機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)管理辦法》（司法部令第101號(hào)）第七條，設(shè)立公證機(jī)構(gòu)，由省、自治區(qū)、直轄市司法行政機(jī)關(guān)審核批準(zhǔn)?！端痉ú筷P(guān)于貫徹的若干意見(jiàn)》提出，省級(jí)以上司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)公證機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更或撤銷進(jìn)行審批、登記、注冊(cè)；未經(jīng)省級(jí)以上司法行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得

8、設(shè)立公證機(jī)構(gòu)。由此可見(jiàn)，公證機(jī)構(gòu)作為社會(huì)中介組織，是為公證機(jī)構(gòu)的主管機(jī)關(guān)一國(guó)家司法部所承認(rèn)的，并且下步的轉(zhuǎn)制方向也是明確的，也不同于機(jī)關(guān)事業(yè)單位。（三）從機(jī)構(gòu)名稱看公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。一個(gè)完整的機(jī)