財(cái)政分權(quán)與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整.doc

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1、財(cái)政分權(quán)與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是指各類財(cái)政支出占總支出的比重，也稱做財(cái)政支出構(gòu)成。表明財(cái)政在履行政府職能中財(cái)政資源的分布，表明不同時(shí)期財(cái)政政策的重點(diǎn)以及其變化的趨勢(shì)。一般而言，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與政府職能存在著密切的對(duì)應(yīng)關(guān)系，而政府職能又可以劃分為兩大類，既經(jīng)濟(jì)管理職能和社會(huì)管理職能，從而形成經(jīng)濟(jì)管理支出和社會(huì)管理支出，前者也稱為經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，后者也稱為公共支出。例如經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)和債務(wù)利息支出等屬于經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，社會(huì)文教費(fèi)，國防費(fèi)，行政管理費(fèi)等屬于公共支出。財(cái)政分權(quán)是指中央政府給予地方政府一定的稅收權(quán)和支出責(zé)任范圍，允許地方政府自主決定其預(yù)算支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)。這種制度使處于基層的地方政府能

2、自由選擇其所需要的政策類型，并積極參與社會(huì)管理，使地方政府能夠提供更多更好的服務(wù)。根據(jù)傳統(tǒng)的財(cái)政分權(quán)理論，分權(quán)有助于增加地方政府提供地方性公共品的激勵(lì)，因?yàn)榉謾?quán)體制下的地方政府具有信息優(yōu)勢(shì)。但是財(cái)政分權(quán)會(huì)對(duì)地方公共支出結(jié)構(gòu)產(chǎn)生各種各種的影響。財(cái)政分權(quán)之所以能引起地方支出結(jié)構(gòu)的改變，最主要的基礎(chǔ)就是財(cái)政分權(quán)下的地方政府擁有了自主安排支出的權(quán)力?，F(xiàn)在很多人在討論財(cái)政分權(quán)影響地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)時(shí)，大都是將重點(diǎn)集中重點(diǎn)在支出分權(quán)的作用上的。財(cái)政分權(quán)能夠?qū)Φ胤焦仓С鼋Y(jié)構(gòu)有影響，主要由于幾個(gè)原因：第一，政府官員的考核標(biāo)準(zhǔn)過分強(qiáng)調(diào)GDP，在我國，地方政府最大的激勵(lì)可能來源于中央所制定的晉升機(jī)制，而晉升

3、的標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，認(rèn)為地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是中央政府對(duì)省級(jí)政府官員的重要考核標(biāo)準(zhǔn)。這種考核標(biāo)準(zhǔn)，使得在分權(quán)的體制下，我國地方政府的行為越來越呈現(xiàn)商業(yè)性的趨地方政府往往扮演企業(yè)家的角色，或者是將精力投向經(jīng)營盈利企業(yè)，或者是努力促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這意味著作為官僚機(jī)構(gòu)的地方政府只對(duì)取得生產(chǎn)率和效率等市場(chǎng)目標(biāo)負(fù)責(zé)，而不管是否滿足了公眾的需求和期望。中央政府將更多的支出職責(zé)下放給地方政府并賦予它更大的支出自主權(quán)，卻缺乏合理完善的考核、激勵(lì)和約束的政策，一味強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，這是導(dǎo)致教育事業(yè)投入比例低的根本原因。第二，地方政府“投資饑渴癥”地方政府普遍患有“投資饑渴癥”，即地方政府部門幾乎普遍都有無邊無際

4、的投資沖動(dòng)，甚至相當(dāng)多的地方政府就象一個(gè)企業(yè)，一切以投資問題為中心，而對(duì)社會(huì)、文化、環(huán)境等其他問題很少關(guān)注。甚至有的地方政府為了招商引資過度讓利，造成國有資產(chǎn)流失，加大了居民的財(cái)政負(fù)擔(dān)，這都是不容忽視的現(xiàn)象。這種過度的投資不僅對(duì)地方政府公共支出結(jié)構(gòu)造成了不良影響，更是對(duì)地方居民的生活帶來了不利影響。從出發(fā)點(diǎn)來講，投資與招商引資的努力是積極的，問題是政府為何總喜歡自己親自上陣？反過來的問題是，為什么地方政府喜歡上項(xiàng)目？顯然是因?yàn)榈胤秸⒌胤焦賳T能在其中獲得好處；另一方面，日益沉重的財(cái)政壓力也迫使地方政府不得不這么做，同時(shí)，不合理的干部考核制度更加劇了這一問題。因此，想要治療地方政府的“投

5、資饑渴癥”，必須在確立市場(chǎng)化取向的前提下，加快制度改革，這是解決“近憂”和“遠(yuǎn)慮”的根本途徑。第三，地方政府追求政績(jī)建設(shè)。為了名聲與晉升的需求，地方官員在任期間都會(huì)或多或少地進(jìn)行政績(jī)建設(shè)，這是普遍存在的現(xiàn)象。自上個(gè)世紀(jì)90年代中期開始的分稅制改革后，分稅的比例使財(cái)權(quán)不斷向中央集中，導(dǎo)致地方財(cái)政特別是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)財(cái)政拮據(jù)，一些領(lǐng)導(dǎo)干部要出政績(jī)、搞建設(shè)，不是緊著手中這點(diǎn)錢辦事，而是要用這點(diǎn)錢辦十幾倍、甚至幾十倍的事，因此政府拖欠也是必然的。這種投資體制再不改、干部考核機(jī)制再不變，這種現(xiàn)象將無法根除。第四，1994年的分稅制改革，其中一個(gè)重要目標(biāo)是提高“兩個(gè)比例”，即提高財(cái)政收入占GDP的比例

6、，以及提高中央政府收入的比例。第一個(gè)比例的提高，在財(cái)政收入逐年下降的情況下，對(duì)于整個(gè)國家來說是很有意義的。但是第二個(gè)比例的提高，卻可能會(huì)影響地方政府的行為。在收入有限的情況下，要支付超過收入能力的責(zé)任，地方政府自然要選擇首先完成考核的“硬指標(biāo)”，比如GDP增長(zhǎng)，至少這會(huì)在一定程度上導(dǎo)致軟指標(biāo)的被忽略，比如說教育質(zhì)量。?可以說，地方財(cái)政過于追求投資性建設(shè)也是為了緩解在財(cái)政支出上的壓力。事權(quán)的下放很大程度上造成了地方政府的資金不足，如2008年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)中央與地方的比重就分別為15.27%和84.73%。為了確保這一部分的支出地方政府不得不提高政府的財(cái)政收入，所以高回報(bào)性的投資必然成為政

7、府所追求的目標(biāo)，這也是事權(quán)和財(cái)權(quán)分配不合理所導(dǎo)致的必然結(jié)果。其實(shí)，只要在方針政策和實(shí)施方法上加以改善，同樣的，也是能夠在一定的程度上完善財(cái)政分權(quán)、優(yōu)化地方公共支出結(jié)構(gòu)。首先，加強(qiáng)民我國對(duì)于GDP過于執(zhí)著，可以說是在刻意追求GDP的增長(zhǎng)。雖然GDP是衡量國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況最重要的一個(gè)指標(biāo)，但是它有許多的缺陷，無法反映經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)于地區(qū)環(huán)境的影響，而且存在無效的GDP與消失的GDP，也無法反映居民的幸福程度。所以，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)應(yīng)該采用更為綜合的