行政訴訟撤訴制度框架下和解制度的構(gòu)想

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1、行政訴訟撤訴制度框架下和解制度的構(gòu)想行政訴訟撤訴制度框架下和解制度的構(gòu)想《行政訴訟法》第五十一條規(guī)定的立法本意，它是為了限制原告的撤訴、強化法院對撤訴申請的審查、監(jiān)督而設(shè)立。對于準(zhǔn)許撤訴的標(biāo)準(zhǔn)，除了提出撤訴申請的主體是原告和時限在宣告判決或者裁定前兩個形式條件外，還必須具備兩個實質(zhì)性條件，即：一是原告真正自愿，撤訴是原告無條件撤回所提之訴，法院或者任何組織不得強行動員原告撤訴，更不得強迫原告撤訴;二是必須在法律允許范圍內(nèi)，不得損害國家、集體和他人的合法權(quán)益，不得規(guī)避法律。然而，無論是《行政訴訟法

2、》，還是《撤訴規(guī)定》中撤訴的啟動范疇非常有限，撤訴審查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、程序不規(guī)范的問題仍然不同程度地存在。一、撤訴制度存在的問題及原因剖析1、制度設(shè)計的缺陷。根據(jù)《行政訴訟法》及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》之規(guī)定，行政訴訟中的撤訴分為兩種:一種是申請撤訴，另一種是推定撤訴。原告申請撤訴又有兩種情況:一種是原告在被告未改變其所做的具體行政行為的情況下主動申請撤訴;另一種是在被告改變其所做的具體行政行為的情況下，原告同意而申請撤訴。推定撤訴，又稱為視為申請撤訴，是指

3、法院在原告或上訴人經(jīng)合法傳喚，無正當(dāng)理由拒不到庭或未經(jīng)法庭許可中途退庭的情況下終止訴訟程序的一種活動。首先，推定撤訴制度的設(shè)置，實際是法院對于原告或上訴人不當(dāng)訴訟活動一種懲罰。當(dāng)原告或上訴人“經(jīng)合法傳喚，無正當(dāng)理由拒不到庭或未經(jīng)法庭許可中途退庭”時，法院便可以該規(guī)定為由，推定原告或上訴人撤訴，使法院的司法審查權(quán)義務(wù)變得有名無實。其次，對于申請撤訴，我國《行政訴訟法》第五十一條規(guī)定:“人民法院對行政案件宣告判決或者裁定前，原告申請撤訴的，或者被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請撤訴的，是否

4、準(zhǔn)許，由人民法院裁定?！薄冻吩V規(guī)定》第二條則對其進(jìn)行了細(xì)化，明確了人民法院“應(yīng)當(dāng)裁定準(zhǔn)許撤訴”的條件:①申請撤訴是當(dāng)事人真實意思表示;②被告改變被訴具體行政行為，不違反法律、法規(guī)的禁止性規(guī)定，不超越或者放棄職權(quán)，不損害公共利益和他人合法權(quán)益;③被告已經(jīng)改變或者決定改變被訴具體行政行為，并書面告知人民法院;④第三人無異議，明顯體現(xiàn)出對撤訴進(jìn)行嚴(yán)格司法控制的意圖。根據(jù)行政訴訟的目的不僅僅是保護(hù)原告的合法權(quán)益，還包括通過對具體行政行為的合法性審查、監(jiān)督、保障行政機(jī)關(guān)依法行政。對于有明顯違法的具體行政行

5、為原告卻申請撤訴，以及被告明顯違法或失當(dāng)?shù)爻蜂N、變更本來合法的原具體行政行為而原告同意撤訴等不正?，F(xiàn)象，如果法院一概聽之任之，就完全背離了行政訴訟制度設(shè)立的本來目的。然而，從《行政訴訟法》實施以來，法律對行政訴訟中撤訴行為的限制并沒有在實踐中起到應(yīng)有的作用，法院對撤訴申請幾乎不作任何審查地都予以準(zhǔn)許，致使撤訴率一直居高不下。2、實踐中存在的問題。行政訴訟協(xié)調(diào)撤訴案件中以妥協(xié)、受損的個人民事利益換取行政訴訟平息的案件仍然存在。由于我國法院在人、財、物上受制于地方政府，審判權(quán)受制于行政權(quán)。因此，在法

6、院審理行政案件時，為了協(xié)調(diào)當(dāng)事人雙方的矛盾，迫于被告的壓力，往往以受損的相對人權(quán)益向強大行政權(quán)或強勢主體妥協(xié)，換取司法權(quán)與行政權(quán)的平衡。在法院協(xié)調(diào)撤訴的案件中，由于沒有法律層面上的支撐和依據(jù)，致使訴訟和解的范圍沒有限制，手段過于隨意，無原則地“和稀泥”和壓服式的非自愿和解難以避免，這種“異化”了的結(jié)案方式存在不容忽視的負(fù)面效果。因此，與其放任這些規(guī)避法律的做法大量存在，不如從制度上對其加以規(guī)范。二、構(gòu)建撤訴框架下的行政訴訟和解制度的設(shè)想訴訟和解和訴訟調(diào)解均建立在當(dāng)事人合意解決糾紛的基礎(chǔ)上，是當(dāng)事

7、人在訴訟中處分權(quán)利的結(jié)果，但作為兩種不同的糾紛解決機(jī)制，二者立法理念迥異及法官在兩者中所起的作用是有差別的。因此，對于行政訴訟中和解的法律性質(zhì)，南博方教授認(rèn)為:“行政訴訟中和解，既是訴訟行為，又具有公法契約的性質(zhì)?！蓖瑫r，這種和解制度以撤訴制度為載體，故屬撤訴框架下的行政訴訟和解制度。1、訴訟和解的成立要件（1)形式要件訴訟和解的核心是法院對和解協(xié)議的合法性進(jìn)行審查。因此，其成立的形式要件應(yīng)包括兩個方面:一是訴訟和解必須由訴訟當(dāng)事人在訴訟進(jìn)行的過程中在主審法官面前就涉訴的爭議達(dá)成和解協(xié)議。二是成

8、立和解協(xié)議后，還必須由法院根據(jù)協(xié)議內(nèi)容制作和解筆錄。（2)實質(zhì)要件第一，當(dāng)事人就訴訟標(biāo)的具有處分權(quán)?！八^當(dāng)事人就訴訟標(biāo)的具有處分權(quán)，指當(dāng)事人就訴訟標(biāo)的，事實上有處分的可能，法律上有處分之權(quán)限，因此進(jìn)一步對于和解標(biāo)的，有權(quán)作出有 約束力之聲明者而言。”這一要件對公民個人和行政機(jī)關(guān)的約束力是不同的。當(dāng)事人為公民個人時，只要該公民是行使請求權(quán)的權(quán)利主體，該公民就享有處分權(quán);當(dāng)事人為行政機(jī)關(guān)時，行政機(jī)關(guān)對相關(guān)訴訟標(biāo)的處分權(quán)，分為形式與實質(zhì)兩個方面:形式上的處分權(quán)是指行政機(jī)關(guān)可以締結(jié)契約的方式行使其公權(quán)